Не пятое колесо в телеге государства

Виктор Кидяев, председатель Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления

«Кусочек Конституции»

«Положение о губернских и уездных земских учреждениях» было утверждено императором Александром II 1 января 1864 года. По этому закону создаваемые земские учреждения состояли из представительных органов — уездных и губернских земских собраний, и исполнительных — уездных и губернских управ. Те и другие избирались на трехлетний срок. Члены земских собраний назывались гласными (т.е. депутатами, имевшими право голоса). Количество гласных по разным уездам колебалось от 10 до 96, а в губерниях — от 15 до 100. Губернские земские гласные избирались на уездных собраниях из расчета один губернский гласный от шести уездных. Введение земств предусматривалось в 34 губерниях — примерно в половине территориальных образований страны.

Вот данные о социальном составе земских учреждений за первое трехлетие их существования (1865—1867 гг.). В уездных земских собраниях дворяне составляли 42%, крестья не — 38, купцы — 10, духовенство — 6,5, прочие — 3%. В уездных земских управах дворян было 55,5%, крестьян — 31%, купцов, духовных и прочих лиц — 13%. Еще больше дворян было в губернских земских учреждениях. В собраниях они составляли 74%, крестьяне — 10,6, прочие лица — 15%, а в управах дворян было уже 89,5%, крестьян — всего 1,5 и прочих — 9%.

Председателями уездного и губернского земских собраний становились соответственно уездный и губернский предводитель дворянства. Председатели управ избирались на земских собраниях, при этом председателя уездной земской управы утверждал губернатор, а губернской управы — министр внутренних дел. Гласные земских собраний созывались ежегодно на сессии для рассмотрения годовых отчетов исполнительных органов — управ, для утверждения плана земского хозяйства, сметы доходов и расходов. Гласные земских собраний никакого вознаграждения за службу не получали. Земские управы действовали постоянно; члены управ получали определенное жалованье. Кроме того, земства имели право держать на своем жалованье (по найму) земских врачей, учителей, статистиков и прочих земских служащих. На содержание земских учреждений собирались земские (местные) сборы с населения. Земство получало право облагать особым налогом доходы торгово-промышленных заведений и от движимых, и недвижимых имуществ.

Земства учреждались «для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда» и должны были существовать на средства от специальных местных сборов. К обязательным функциям земств относились содержание тюрем, устройство и ремонт почтовых трактов и дорог, выделение подвод для разъездов государственных чиновников и чинов полиции. То есть, по сути, государственные полномочия. Так, пробудив общественную энергию, грамотно использовали ее для нужд государственной экономики. Необязательные функции заключались в «попечении» о народном образовании, медицине и статистике. Вот из этих «необязательных» полномочий и выросло то самое земское хозяйство — земская медицина, земское просвещение и земская статистика, которыми Россия гордится до сих пор.

Реформа самоуправления началась в 1862 году, но проект «Городового положения» стал законом лишь в 1870-м. При этом в 509 городах России вводились новые бессословные органы городского самоуправления, схожие по структуре с земством, только собрание в этом случае получило наименование «дума».

Уездные и губернские земства и городские думы принесли с собой пусть небольшой, но весьма важный «кусочек конституции». Был сделан решительный шаг в модернизации государственного уклада. В условиях колоссального напряжения внутри всего здания патриархальной империи и скверно работающего механизма ее управления в нужный и наиболее острый момент обнаружил свою эффективность союз общества и власти, желающей пусть и строго «сверху», перемен.

В целом в жизни русского общества земства сыграли немалую роль в решении местных хозяйственных и культурных вопросов: в организации местного мелкого кредитования через крестьянские ссудосберегательные товарищества, в устройстве почт, дорожном строительстве, и, конечно, народного образования и медицинской помощи в деревне. К 1880 году на селе было создано 12 тысяч земских школ, образованы многочисленные медицинские учреждения. Велика роль земств в статистическом изучении состояния народного хозяйства, в особенности крестьянского.

Чем же интересна история земства в наше время?

Во-первых, как бы это ни показалось странным, земство открывает интересный и, возможно, перспективный вариант формирования представительных органов на местном уровне. Разумеется, речь не идет о возвращении куриальной схемы выборов, а уж тем более о назначении гласных (депутатов) от курий губернатором (как было в случае с крестьянами). И дело не в имущественном цензе, хотя, например, в США он кое-где сохраняется до наших дней. Я бы предложил обратить внимание на саму суть курий. Выборы в уездные земства проводились от трех уездных избирательных съездов (курий) — землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ, избиравшихся сельскими сходами. Право голоса на первом из них получали владельцы земли, промышленных и торговых предприятий или другого недвижимого имущества. Избирателями городской курии были купцы, владельцы предприятий или торговых заведений, а также опять-таки владельцы недвижимой собственности. Как мы знаем, земства были лишены каких бы то ни было политических функций. Гласные являлись представителями местных интересов, и это не могло не сказываться на эффективности самоуправления. Опираясь на этот опыт, думаю, сегодня надо шире привлекать представителей локальных общественных групп, пользующихся доверием жителей, к участию в местной представительной власти. Это «освежит» муниципальные кадры, создаст, как это теперь принято говорить, новые социальные лифты, будет способствовать развитию гражданского общества за счет вовлечения в реальное решение местных дел и формирования ответственности за такое решение активных жителей наших муниципалитетов.

Нищую власть никто не уважает

Второй аспект — финансы. Президент в своем Послании Федеральному Собранию поставил задачу: «развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах». А как с этим обстояло дело 150 лет назад?

Cравнение доходной базы земств и современных местных бюджетов не в пользу последних

Важным фактором самостоятельности земств было то, что они сами формировали свой бюджет (и свои расходы в значительной степени тоже). Его основу составляли доходы от налогообложения недвижимого имущества (главным образом, земель и лесов: в большинстве земств такие поступления составляли 2/3 и более их бюджета), свидетельств и патентов на торгово-промышленные заведения. В 1913 году в Центрально-промышленном районе доходы от обложения фабрик, заводов и городского недвижимого имущества составляли около четверти всего бюджета земств. Земства получали также доходы от эксплуатации собственного недвижимого имущества и промышленных предприятий, проценты с принадлежавших земствам капиталов. Земства пользовались правом облагать население рядом прямых налогов. Примечательно, что развитие системы земского налогообложения способствовало возникновению и совершенствованию земской статистики, которая была не просто статистикой в современном понимании, а серьезной экономико-географической аналитикой — самой совершенной на то время в мире!

К сожалению, структурное сравнение доходной базы земств и современных местных бюджетов не в пользу последних. Сейчас в доходах муниципалитетов доминируют дотации, субсидии и субвенции. Налоговые доходы не превышают трети, при этом, в отличие от XIX века, они практически не связаны с усилиями местных властей по развитию территории. Вот почему мы последовательно выступаем за передачу местным бюджетам налогов на малый бизнес, предлагаем передать от 1 до 2 % от налога на прибыль организаций, зачисляемых сейчас в федеральный бюджет. Отчисления от налога на доходы физических лиц — НДФЛ тоже — должны поступать в бюджет по месту жительства граждан.

Уверен, мы не сможем обойтись и без следующего шага. Дело в том, что те налоги, которые мы сейчас именуем местными, таковыми, по сути, не являются. И если мы говорим об укреплении муниципалитетов, то нужно предоставить им возможность введения местных сборов за право добычи общераспространенных полезных ископаемых, за использование местной символики и так далее, отражающих местную специфику и ограниченных разумными пределами и законом. Поскольку местное самоуправление — это публичная власть, у него должны быть все ее атрибуты, в том числе и налоговые. Нищую власть никто уважать не станет.

Первоначально основные средства земства тратили на выполнение обязательных повинностей (в 1893-м расходы земств на эти цели составили около 82%), остальная часть шла на выполнение повинностей необязательных. Затем соотношение изменилось: к 1914 г. в смете земств крупнейшими стали расходы на народное образование — 31% общей сметы, на земскую медицину — 23,8, на меры по содействию экономическому благосостоянию населения — 8,3, на общественное призрение (социальную поддержку населения) — 1,5%. Среди обязательных расходов выделялись траты на строительство и ремонт дорог — 7,2%, содержание аппарата самих земств — 6,8%, правительственных учреждений и мест заключения — около 4,5%.

Социальная ответственность

Уже к началу 1890-х годов действовали 32 губернские, 325 уездных и 711 сельских земских больниц, в которых было около 27 тысяч коек. Были провозглашены и реально осуществлены принципы общедоступности и бесплатности медицинской помощи. Земские врачи стремились как можно шире привлекать к выполнению своих задач население, вели в больницах и на прикрепленных территориях серьезные научно-практические исследования. Была осуществлена идея создания санитарных попечительств как формы самодеятельности населения на соответствующей территории. В их функции входило: следить за «вредными влияниями» на здоровье населения и принимать меры к их устранению; руководить санитарными попечителями в проведении санитарного благоустройства; помогать земским медикам в борьбе с эпидемиями; помогать в призрении бесприютных и хронически больных и беспризорных детей. Что характерно, средства санитарных попечительств складывались из различных пожертвований, а иногда — из сумм, ассигнованных земством.

Земская медицина прекратила свое существование вместе с земствами, ликвидированными в январе 1918-го декретом советского правительства, но многое из ее опыта было заимствовано при создании государственной системы здравоохранения. В первую очередь — участковый принцип медицинского обслуживания. Имеем ли мы сегодня право «выбрасывать на свалку истории» имеющийся опыт? Не уверен. Сокращение и укрупнение социальной инфраструктуры, искусственное наращивание урбанизации ускоряют переток населения в крупные города и обезлюдивание сел.

Уже сейчас в городах с населением более 500 тысяч человек (таких городов в России всего 35) живет 29% российского населения (41,2 миллиона человек). В городах с населением более 1 миллиона человек (таких городов в России всего 11) — 18,1% российского населения (25,8 миллиона человек). Россия, имея крайне низкую плотность населения (8,3 жителей на 1 кв. километр), оказалась сверхурбанизированной страной с чрезвычайно высокой плотностью населения в городах (10980 жителей на 1 кв. километр в Москве, в Лондоне — вдвое меньше, 3594 — в Санкт-Петербурге).

Безусловно, мировую тенденцию урбанизации мы не можем сбрасывать со счетов, однако, если в мире пропорционально растет и территория городов, то в России наблюдается лишь рост числа жителей, то есть уплотнение. При этом под городским понимается характер занятий населения, а отнюдь не многоэтажная застройка. На этом фоне среди некоторых экспертов периодически возникают странные разговоры об «управляемом сжатии территории страны», о переселении граждан то ли в 20, то ли даже в 8 городских агломераций! Интересно, а что будет в этом случае с остальной территорией России?

Второе наблюдение, которое нельзя не сделать в связи с земской медициной и санитарными попечительствами, — использование ресурсов добровольчества и благотворительности. Определенный задел в смысле добровольчества у современного местного самоуправления есть — это ТОСы. Надо шире привлекать их для решения вопросов местного значения, особенно в населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями. И тогда, 150 лет назад, и в советское время, предприятия промышленности и сельского хозяйства вносили вклад в социальное развитие территорий — строительство школ, больниц, детских садов. В наши дни мы называем это социальной ответственностью бизнеса. В налаживании цивилизованных отношений в этой сфере — большие перспективы. В этом меня убеждает и мой собственный двенадцатилетний опыт руководства районом.

Еще один важный момент, на который обратил внимание Президент в своем Послании: «Местная власть должна быть устроена так — а ведь это самая близкая власть к людям, — чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой». Тут может показаться, что пример земства говорит об обратном, коль скоро земские собрания работали только на уровне уездов, губерний, а их аналоги — думы — в городах, т.е., по нынешним понятиям, на уровне муниципальных районов городских округов и субъектов Российской Федерации.

Но помимо уездных собраний существовали сельские приказы, волостные сходы, волостные правления. Низовым звеном сельского самоуправления была крестьянская община. Эти формы народовластия отличались от земств одним — сословностью: их избирали крестьяне. Земства же формировали представители всех сословий.

Сами гласные земских собраний и члены земских управ — представители земского движения — выступали за создание мелкой — волостной земской единицы — связующего звена между крестьянской общиной, с одной стороны, и уездным и губернским земствами — с другой. Это было бы сегодняшнее поселение. Программа земского движения в этой части была реализована только Временным правительством в 1917 году. Деление на волости, а в дальнейшем — низовые советы (прежде всего сельские) сохранялось и в период СССР.

Возникшие как результат реформ Александра II в российской системе государственного управления и правосудия автономные структуры (земства, суды, адвокатура, университеты) служили островками общественной инициативы в жесткой системе государственной бюрократии. Тягу профессионалов, прогрессивно настроенных членов общества к земской деятельности как способу своей гражданской реализации хорошо подметил земский врач и публицист Яков Белый. Отвечая на вопрос, в чем заключается привлекательная сторона деятельности земского врача, он утверждал: «В проявлении общественной инициативы, общественного творчества».

Это была яркая страница истории гражданского служения. Земский врач, земский учитель — примеры, до сих пор сохраняемые в народной памяти. На протяжении пореформенных лет побудительный мотив деятельности земцев менялся от абстрактной интеллигентской идеи «заплатить долг народу» до зрелого представления о необходимости изменить убогий быт крестьянина.

Часто приходится слышать, что муниципальная власть дорого нам обходится, депутатов и муниципальных служащих слишком много, весь бюджет уходит на зарплату чиновников. Стоит заметить, что, как и в пору земств, муниципальные депутаты в абсолютном большинстве работают на общественных началах, а муниципальные служащие — особенно в поселениях — получают гроши. Беда не в том, что зарплаты большие, а в том, что бюджеты маленькие. Да и не столь велико число местных депутатов сейчас — оно вполне сопоставимо с временами земств. Сейчас у нас в районном звене порядка 28 тысяч депутатов, а 150 лет назад в уездные земские собрания было избрано порядка 11 тысяч гласных. Вроде бы вдвое меньше? Однако сейчас у нас и население выросло, и районов в полтора раза больше, чем тогда уездов, да и земства формировались тогда чуть больше, чем в половине губерний. Вот и получается, что цифры вполне сопоставимы.

Надо отдавать финансы и ресурсы вниз, «на места». Инвестируя в провинцию, в ее социальные объекты, дороги, развивая дееспособную местную власть, мы будем создавать необходимую инфраструктуру территорий, скелет, на который будут нарастать «мускулы» — всесторонняя деятельность нашего бизнеса и населения на созданных таким образом рабочих местах. Мы сделаем нашу провинцию местом, привлекательным для жизни и работы. А у нас кое-кто до сих пор по-ленински считает местное самоуправление «пятым колесом в телеге государства».