Как ускорить принятие арктического закона
Северяне много лет ждут закона о развитии Арктического региона. Финиш, который был уже близок, все время отодвигается
Тема: Арктика: настоящее и будущее
Северяне много лет ждут закона о развитии Арктического региона. Финиш, который был уже близок, все время отодвигается. Тем не менее надежда на скорое принятие документа сохраняется. Почему затягивается разработка правового акта, который остро необходим для устойчивого развития макрорегиона?
А кони все скачут и скачут…
Еще в начале года в Правительстве обсуждалась возможность создания нескольких законопроектов, касающихся развития Севера, в дополнение к законопроекту об опорных зонах. Последний, в свою очередь, явился плодом трансформации более общего законопроекта о развитии Арктики. За пять лет подготовлено несколько его вариантов. Почему-то вспоминаются известные стихи насчет коней, которые все скачут и скачут, а избы горят и горят…
Районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности вместе с Дальним Востоком занимают около половины территории России. Здесь производится более 1/5 ВВП, 18 процентов электроэнергии, 1/4 лесной продукции, свыше 90 процентов природного газа, 3/4 нефти, 4/5 золота, 90 процентов меди и никеля, почти все алмазы, платиновый и апатитовый концентраты. Использование минерально-сырьевой базы Севера дает сорок с лишним процентов дохода федерального бюджета и 4/5 валютных поступлений.
Президент РФ поставил масштабные задачи по освоению Арктики и Северного морского пути. Их решение требует в числе прочего стабилизации населения (сейчас 13 миллионов человек) в макрорегионе. Пока этого, несмотря на принимаемые Правительством меры, добиться не удается.
Скорость миграционной убыли — около 50 тысяч человек в год. Отток идет из всех субъектов, за исключением Ямало-Ненецкого и Ненецкого округов. По данным Росстата, более четверти выбывших выбирают местом нового жительства Санкт-Петербург, Краснодарский край, Москву, Московскую, Ленинградскую области и южные районы Тюменской области, Красноярского и Хабаровского краев.
Остаться без трудовых ресурсов в зоне стратегических интересов РФ — перспектива не самая приятная. Это грозит неизбежной потерей территорий в недалеком будущем. Без населения нечего там станет делать ни вахтовикам, ни военным. Между тем интерес стран Запада к региону резко возрос. Недавно военное ведомство Великобритании сообщило о новой оборонной стратегии в Арктике как реакции на «угрозы» со стороны России. Понятно, что дело не в ресурсных аппетитах.
Как же преодолеть тенденцию к обезлюживанию северов? Специалисты профильного экспертного совета Госдумы называют три решения. Первое — стимулировать приток населения на эти территории. Второе — поощрение бизнеса. Третье — создание благоприятных условий для проживания.
Нужна долгосрочная стратегия
Почему люди покидают севера? Сложные климатические условия, нехватка высокоэффективных рабочих мест, низкий уровень социальной инфраструктуры. Ее восстановление хотя бы на среднероссийской планке, а желательно и выше (с учетом отдаленности территорий, климата и прочих негативных аспектов), так же значимо, как и хорошая зарплата, отмечает замдиректора департамента демографической политики и социальной защиты населения Минтруда России Елена Страхова. Ориентир здесь — соседние страны, которые находятся в арктических территориях.
Практически все они, подчеркивает чиновник, сохранили свою численность, многие и увеличили. За исключением России. Сказать, что законодатели не уделяют внимание северной тематике, нельзя ни в каком смысле — ни исторически, ни тем более сегодня. Законодательство по северам исчисляют 500 правовыми актами. Может, пришло время проинвентаризовать и обновить существующий правовой арсенал?
Как для государства, так и отдельного человека важно знать, что его ожидает завтра. Тогда легче выстраивать жизненную стратегию. «Чтобы понимать, как будут развиваться северные регионы, мы должны иметь стратегию развития арктических территорий минимум на 50 лет, а у нас она рассчитана на семь лет (2013-2020 годы), — говорит член экспертного совета по развитию северов верхней палаты парламента Анатолий Брехунцов. — Ее принципы — национальная безопасность, экономическое развитие, социальная и экологическая защищенность».
Долгосрочной арктической стратегии сегодня нет, но идет подготовка Стратегии пространственного развития России (СПР) до 2030 года. В Центре стратегических разработок, возглавляемом Алексеем Кудриным, видят в ней инструмент концентрации ресурсов, необходимых для реализации целей майского (2018 года) указа Президента РФ. Стратегия обсуждалась в верхней палате не один раз. С подачи сенаторов в документе появился раздел об Арктической зоне и дальневосточных территориях.
Спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко видит в документе фундамент для разработки и увязки между собой других стратегий, национальных проектов и госпрограмм социально-экономического развития страны, поддержания устойчивости системы расселения. От сбалансированности пространственного развития во многом зависит эффективность экономической политики. На прошедших в июне парламентских слушаниях сенаторы высказали немало критических замечаний в адрес подготовленного проекта, уже второго по счету варианта.
Инфраструктура для человека, а не наоборот
В частности, отметила глава верхней палаты, при разработке стратегии нарушена очередность и последовательность принятия документов стратегического планирования. Она не подкреплена прогнозом и стратегией социально-экономического развития страны. Крен в сторону инфраструктурных проектов отодвинул вопросы размещения производительных сил и расселения. Экономическая связанность территории России рассматривается как наличие инфраструктуры, а не выстраивание реальных экономических связей между хозяйствующими субъектами всех уровней.
По поручению президента на основе стратегии с участием субъектов РФ подготовлен комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры. В октябре он утвержден. Претензии к проекту документа высказала и Общественная палата РФ. Принципиальные — отсутствие механизмов реализации и объединяющей идеи для субъектов РФ. А они сами возражают против предлагаемой специализации и деления на 14 макрорегионов.
О Стратегии пространственного развития (СПР) здесь упоминается вовсе не случайно. Она подвесила принятие закона об опорных зонах. Якобы его Минэкономразвития собирается рассматривать в рамках подготавливаемой СПР.
Давний энтузиаст концепции пространственного развития, научный руководитель РЭУ им. Г.В. Плеханова, доктор экономических наук Сергей Валентей — один из многолетних экспертов верхней палаты.
«Надо же понимать, что мы хотим иметь в Арктике? — размышляет он. — Только черпать ресурсы? Или только возить газ по Северному морскому пути? Я считаю, что мы прежде всего должны думать о развитии своей страны. Специалисты знают: Арктику можно развивать только на 300 километров вглубь. И в этом смысле любой город или населенный пункт на ее территории — опорный».
По мнению эксперта, нет полного понимания, чего государство хочет от Арктики. Если нет целеполагания, нет и образа будущего. Отсюда и сложности с тем, что делать. Флот развивать? Да. Но ведь и железнодорожный транспорт в регионе нужен позарез. Последний порт, к которому подходит железная дорога, — Архангельск. От него по всей российской территории до самого Берингова пролива, до Америки нет сообщения материка с арктическими территориями.
Это плохо и для национальной безопасности, и для самочувствия северянина. Если человек лишен транспортной возможности покидать территорию в любой момент, когда ему этого захочется, возникает чувство безысходности.
Почему так важно успешно завершить железнодорожные проекты: Северный широтный ход (Обская — Салехард — Надым — Новый Уренгой — Коротчаево), Белкомур (Белое море — Коми — Урал) и другие, которые лишь начинают реализовываться. Они не только свяжут пространство и часть макрорегиона между собой, повысят кооперацию и взаимодействие в административном плане, но и повысят социальное самочувствие северян.
Люди также ждут создания единой управляемой системы региональных авиаперевозок, что невозможно без господдержки малой авиации. Это многим северянам кажется гораздо важнее, чем набирающая нешуточные обороты кампания за присвоение имен выдающихся людей аэропортам.
Летом депутаты Госдумы провели в Дудинке заседание «круглого стола», где обсудили проблемы, препятствующие развитию макрорегиона. В его рекомендациях Правительству содержится предложение сформировать единые основы государственного управления Арктической зоной. На подробностях останавливается зампред Комитета Госдумы по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока Владимир Пушкарев.
Человекосбережение как ресурс развития
Депутат рассказывает: «Одним из центральных моментов дискуссии явилось, конечно же, принятие закона об Арктической зоне, о мерах поддержки ее опережающего развития подобно постановке такой же задачи по Дальнему Востоку».
Решение проблемы требует совершенствования законодательного регулирования разных сторон социально-экономического и экологического развития региона. В том числе в сфере пространственного развития, демографической политики, рационального природопользования и охраны окружающей среды. Социальный стресс, бытовая необустроенность, низкое качество жизни сильно влияют на состояние здоровья населения, в том числе и на профессиональное самочувствие.
Сейчас очень много говорится о развитии человеческого капитала (людских ресурсов). А о том, что это предполагает человекосбережение, часто забывают. В преломлении к северянам речь идет прежде всего об увеличении уровня их социальной поддержки. В советский период такой подход показал свою успешность.
Сегодня действующие компенсационные выплаты в виде районных коэффициентов и северных надбавок, по единодушному мнению экспертов, не мотивируют людей к постоянному проживанию и занятости на северных территориях.
«Арктике нужен закон или кодекс, который в обобщающем виде учтет интересы северян. Северная повестка имеет сильную специфику. Мерзлота, короткое лето, более холодная зима, малоосвоенность и обширность территории, кадры, социалка, транспорт, экология и ТБО — все требует применения особых управленческих решений», — говорит депутат.
Примечательно то, что госпрограмма развития Арктической зоны РФ уже наполнена денежными средствами. «Я обратил на это внимание еще в ходе предварительного чтения бюджета в комитете. Это знак, что программа реально начинает работать. В ней заложены необходимые инструменты и механизмы для функционирования Северного морского пути, а также для изучения Арктики, мониторинга окружающей среды и прочего. Но возникает вопрос: все-таки госпрограмма без закона недееспособна? Те понятия, которые в ней употребляются, закреплены именно в законопроекте по развитию Арктической зоны, — недоумевает парламентарий. — А его нет».
Ожидание затянулось
С его принятием депутаты связывают надежды и на повышение качества госпрограмм. Минэкономразвития пообещало внести законопроект в ноябре. И тогда уже можно рассчитывать на шаги в направлении опережающего развития Севера.
На выездном заседании в Дудинке обсуждали, как преодолеть раздробленность административного сознания в отношении Арктики. Отсюда и раздробленность темы. Связать ее можно только внутренними экономическими мотивирующими проектами. Эксперты высказывают мысль о создании министерства Арктики, причем предлагают наделить его не только нормативными функциями, но и управленческими. Севером все занимаются, а в итоге нет одного хозяина, который бы все взял в свои руки, констатирует Владимир Пушкарев.
Он поддерживает идею: «Думаю, что это улучшит и продвинет работу, как видно на примере Северного Кавказа и Дальнего Востока. Полезно, когда появляется единый хозяин-оператор и координирует в нужном векторе всю работу».
Арктика требует немедленных законодательных решений, убежден и президент Союза городов Заполярья и Крайнего Севера, председатель комиссии Общественной палаты РФ по ЖКХ, строительству и дорогам Игорь Шпектор. «Еще двадцать лет назад был подготовлен законопроект по ее районированию, — возмущается он. — И до сих пор ничего. Каждый раз мы уходим от решения, находя какие-то субъективные отговорки. Я на каждом совещании, конференции настаиваю на необходимости немедленного принятия арктического закона».Законопроект об опорных зонах, который депутаты ожидают, уже пятая версия документа. В профильном комитете Госдумы есть понимание, что по-настоящему работа по его совершенствованию начнется сразу же после его принятия. Все-таки на сегодня это основополагающий акт по Арктике, хотя и в нем ответов гораздо меньше, чем вопросов. Сколько бы ни длилась пауза в подготовке закона, принимать его все равно придется.
5502
