Как правильно выстраивать взаимоотношения уровней власти

Учреждение 300 лет назад Главного магистрата стало частью реформ местного самоуправления (МСУ), начатки которого возникли в России еще в XVI веке. Эта дата — повод еще раз коснуться темы, которая затронута в президентском законопроекте «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти».

Среди прочих глава государства предлагает внести поправки в Конституцию, согласно которым органы местного самоуправления и органы государственной власти будут входить в единую систему публичной власти и станут обязаны осуществлять взаимодействие для наиболее эффективного решения. Кроме того, органам местного самоуправления гарантируется право на судебную защиту и компенсацию дополнительных расходов по выполнению полномочий, имеющих государственное значение. Также предлагается зафиксировать запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных российской Конституцией и федеральными законами.

Петр I: «Все лучшее устроение через советы бывает»

Первые в истории Руси сословно-представительные, выборные и самоуправляемые органы на местах — земские избы — появились еще в правление Ивана Грозного. Земская реформа 1555 года дала право крестьянам «во всех городех и волостех учинити старост излюбленных… которых меж себя излюбят и выберут всею землею» и которые умели бы их рассудить в правду, «беспосульно и безволокитно», собрать и доставить в государеву казну оброк. Земские выборные — староста, дьячок и целовальники (последние целовали крест, что честно будут исполнять финансовые, судебные и полицейские обязанности) содержались на деньги местного населения, а оно по принципу круговой поруки отвечало за их работу.

Целью областной и городской реформ Петра I являлось обеспечение единства управления. Росли торговля и промышленность, усиливалось купечество. Горожане и торговцы — посадское население, платившее денежные и натуральные подати, — получили право выбирать бурмистров, входивших на принципах ротации в Бурмистерскую палату (ратушу).

Государственная жизнь приняла бюрократический характер западноевропейского образца. В городах были чиновники-камериры, рентмейстеры, провиантмейстеры и земские комиссары. Главный магистрат управлял городскими ратушами и магистратами. Они должны были определить права и обязанности тяглового люда, «купечество и мануфактуры размножить». Губернии делились на провинции, те — на дистрикты (прежние уезды). Во главе их находились, соответственно, губернатор, воевода, земский комиссар, а на местах — сотские и десятские старосты.

Реформы Петра I имели целью создание «регулярного» государства. Стимулируя самодеятельность подданных, царь-реформатор пытался повысить производительные силы, ну и, конечно, тотально охватить все слои различными видами налогов, достигших при нем числа 60. Местная реформа, на которую Петр I возлагал больше всего надежд, оказалась незавершенной.

Найти правильную интонацию взаимоотношений уровней власти

«В нашей истории были периоды, когда маятник очень сильно сдвигался к самоуправлению. После земской и городской реформы Александра II возникли выборные губернские и уездные земские собрания, заведовавшие местными хозяйственными делами. Расцвет МСУ — земства XIХ века. Если уходить глубже, можно вспомнить Минина и Пожарского. Яркий пример, когда государство рухнуло, а самоуправление его подняло», — говорит завкафедрой государственного управления и публичной политики Института общественных наук (ИОН) РАНХиГС Александр Балобанов.

Местное самоуправление обыкновенно противополагается централизации, отмечал известный историк Ключевский. Но мировой опыт показывает, что обе системы управления могут быть поставлены в такое отношение друг к другу, которое выявляет лучшие качества той и другой. Или напротив.

Характер Российского государства тяготеет к идее централизованности, возможно, поэтому не всегда удается найти спокойную, взвешенную интонацию взаимодействия между центральными органами власти и жизнью на местах.

В советское время при жесткой властной вертикали никакого местного самоуправления вообще не было. В 90-е годы оно демократизировалось и приобрело характер «разгула демократии», правда на краткий срок. В период, когда все брали суверенитета сколько могли, в общественном сознании стали преобладать идеи, так сказать, самоуправленческого фундаментализма. Отстаивая независимость МСУ, забывали, что это не самоцель, главное — лучше учитывать конкретные интересы жизни людей. Утверждался приоритет механизмов неуправляемой самоорганизации населения. Но это такая же крайность, как и государственный абсолютизм. «Характер Российского государства тяготеет к идее централизованности, возможно, поэтому не всегда удается найти спокойную, взвешенную интонацию взаимодействия между центральными органами власти и жизнью на местах», — предполагает Александр Балобанов.

Люди на местах сами решат свои жизненные вопросы

Иначе думает человек с земли, глава Красноуральского сельсовета Курганской области Павел Дмитриев: «Сейчас есть веяния: разбить район на округа и назначать на руководство ими наемников, старост, по контракту. Стоит назначенцу не согласиться с мнением главы района или губернатора, как его контракт моментально расторгнут. Выборность придает главе уверенность, и он действует в полную силу».

Еще лет пять назад областные власти стали продавливать идею избирать глав сельсоветов через сельские думы. Коллеги Дмитриева из Оренбуржья дошли до Конституционного суда РФ, который отнес решение этого вопроса к компетенции сельских дум. Примут решение о прямых выборах — выборы остаются, решат избирать через думу — вносят изменение в устав.

«Из 15 советов в Юргамышском районе 13 согласились избирать глав через думы, а два — Юргамышский поссовет и наш — высказались за прямые выборы. И осенью меня выбрали главой в пятый раз, — продолжает он. — Я не агитировал, не просил, вообще не участвовал в этой кампании, а спокойно работал. В деревне людей не обманешь. Там не выберут какого-нибудь вора, бандита, алкоголика. Выбирают людей, которые действительно проявили себя как хорошие работники, руководители, семьянины».

«Система местного самоуправления встроена в единую систему публичной власти с конца девяностых годов, — утверждает председатель Комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Алексей Диденко. - Но в тексте Конституции это не было отражено, что вызывало много проблем. После того как поправки пройдут все необходимые процедуры и будут приняты, мы восполним пробел. Изменение правовой действительности давно назрело».

Изменения назрели

На вопрос, нет ли противоречия между поправками и Европейской хартией местного самоуправления, ратифицированной нами в 1998 году, Алексей Диденко отвечает: «Нет. Статья 12, где говорится об отделении МСУ от системы госвласти, на месте. Поправки вносят необходимый мостик, который соотносит две категории — систему госвласти и местное самоуправление как форму другого уровня единой системы публичной власти».

В целесообразности изменений не сомневается и первый зампред Комитета Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности, член рабочей группы по подготовке поправок в Конституцию Светлана Горячева. «Хотим мы того или не хотим, — говорит она, - но местное самоуправление все равно часть исполнительной власти. И прежде всего главы городов и районов. Представительный орган района, конечно, более автономен, потому что депутаты принимают законы, утверждают бюджет, но не управляют».

Светлана Горячева выразила надежду, что предложенные поправки позволят решить вопрос обеспечения финансовой самостоятельности органов МСУ: «Сегодня полномочия, которыми их щедро наделили федеральные власти, часто не подкреплены денежными средствами. Потом через трансферты какая-то часть федеральных средств возвращается к губернатору, а он начинает делить уже внутри региона. Кому-то больше достается, кому-то меньше. Кто-то из глав районов убедительнее доказывал свою правоту, к кому-то губернатор больше благоволит, но в конечном итоге страдают люди». На рабочей группе сенатор предложила внести небольшую правку в ст. 75 о том, что «величина прожиточного минимума трудоспособного населения должна обеспечивать достойную жизнь человека». Она твердо убеждена, что поправки не ухудшат, а больше и в лучшую сторону конкретизируют Конституцию.

Обеспечить единство всех уровней публичной власти

30 января президент Владимир Путин провел в подмосковном Красногорске заседание Совета по развитию местного самоуправления и его роли в реализации нацпроектов. Он назвал общей задачей обеспечение эффективности МСУ и устранение несогласованности между уровнями власти. Президент выступил с инициативой разработать проект новых основ государственной политики в сфере развития местного самоуправления на период до 2030 года.

Самостоятельность в пределах своих полномочий не означает разорванности, разделенности единого политического, экономического, культурного, транспортного пространства России, отметил Владимир Путин. Четкое исполнение своих обязанностей каждым уровнем власти, их тесное взаимодействие между собой, деловое партнерство — это основа и гарантия выполнения планов по повышению качества жизни граждан России. Поправки в Конституцию не затрагивают фундаментальных положений, гарантирующих самостоятельность местного самоуправления, подчеркнул он. Государство будет строго им следовать и обеспечит такие условия для муниципалитетов, чтобы они могли работать эффективно, с максимальной пользой для людей и активно включаться в достижение национальных целей развития. Но и муниципальной власти нужно не засиживаться в кабинетах, а быть с людьми и обсуждать с ними самые насущные вопросы.