Государственный и муниципальный контроль подвергнут серьёзной реформе

В Госдуме и Совете Федерации поддерживают законопроект о реформе госконтроля в России. Документ, разработанный правительством, планируют рассмотреть в первом чтении 21 февраля. Однако путь к его окончательному принятию, похоже, предстоит долгий и непростой. Сенаторы сомневаются, что закон охватит все отрасли. А депутаты предлагают сузить действие нормативного акта, ограничившись лишь сферой бизнеса.

Об индикаторах риска и «красной зоне»

Желание реформировать систему государственного контроля во власти высказывали не раз. Глава Счётной палаты РФ Татьяна Голикова говорила о том, что эффективность от работы проверяющих крайне низка: нарушений с фактическим причинением вреда выявляется не более двух процентов от общего объёма проверок. Причём ими занимаются восемь министерств, 19 федеральных служб и пять федеральных агентств — внушительная армия чиновников.

По поручению главы государства, в правительстве более трёх лет разрабатывали закон по реформе госконтроля. Только на «примирение» разных позиций и подходов на уровне концепции документа ушло полтора года. Министр экономического развития Максим Орешкин вместе с министром Открытого правительства Михаилом Абызовым решили положить в основу реформы так называемый риск-ориентированный подход, опирающийся на несколько новаций.

Первая из них — компании или ведомства, где чаще нарушают требования регламентов, надо проверять больше, а тех, кто более добросовестен, — реже. Формула плановых проверок проста: объекты из категории «с высокими рисками» проверять раз в год, «с низкими рисками» — раз в пять лет. Вторая новация, как следует из пояснений замглавы Минэкономразвития Саввы Шипова, — это профилактика нарушений, а не количество проверок. Например, если смертность при пожарах снижена, то вопросов к контролю пожарных ведомств не возникает вне зависимости от количества проверок.

По идее Минэкономразвития, правительством должны быть утверждены некие индикаторы риска нарушений — если эти индикаторы, по выражению Саввы Шипова, «выстреливают в «красную зону»», то на объект, где это произошло, идёт внеплановая проверка. Таким образом, в министерстве хотят переломить сценарий, когда в России, после соответствующего призыва президента, число плановых проверок сократилось, а вот количество внеплановых инспекторских визитов возросло, причём значительно.

Из закона может уйти сфера ЖКХ

Правительственный законопроект о реформе госконтроля Госдума должна рассмотреть в первом чтении 21 февраля. Но уже сейчас понятно, что работы предстоит много.

Как сообщил 12 февраля глава Комитета Совета Федерации по регламенту и организации парламентской деятельности Андрей Кутепов во время совещания, посвящённого подготовке к рассмотрению в палате регионов проекта федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», по документу сенаторы получили отзывы и предложения более чем из 70 субъектов РФ — всего порядка 300 замечаний! «Такие базовые законы должны прорабатываться тщательно, чтобы избежать в дальнейшем большого количества поправок. В связи с этим хочу обратить внимание на подготовку правительством подзаконных актов, которые необходимы для вступления закона в полную силу. Наш Комитет по Регламенту очень внимательно относится к наличию подзаконных актов. При рассмотрении закона на заседании эта позиция обязательно будет учитываться», — предупредил он.

А в Госдуме вокруг проекта нового закона сложилась уникальная ситуация: его соисполнителями стали шесть комитетов палаты! Головным стал думский Комитет по Регламенту. Его глава Ольга Савастьянова 12 февраля на заседании рабочей группы по проекту закона сообщила, что депутаты поддержали документ, но только концептуально. «Смущает большое количество отсылочных норм. У депутатов есть довольно большое количество замечаний, и они носят серьёзный принципиальный характер», — подчеркнула она.

Первое направление замечаний — из-под контроля рискуют уйти многие важные сферы, которые просто не соответствуют сути реформы, предложенной правительством. Например, ЖКХ. Учитывая «индикаторы рисков», предлагаемые Минэкономразвития, жалобы от жителей будут автоматически попадать в «красную зону» и не реагировать на это невозможно. Получается один сплошной риск, и проверяющие обязаны будут проверять жилконторы, буквально не вылезая из них. «Создаётся ситуация, когда власти просто перестанут реагировать на обращения граждан по проблемам ЖКХ», — отметила глава думского Комитета по жилищной политике Галина Хованская.

В Минэкономразвития пока аккуратно предлагают рассматривать каждую сферу отдельно. Возможно, даже разработать для каждого вида контроля свою «картину»: что является риском с точки зрения контроля, а что нет. Однако парламентарии предпочитают более весомые аргументы. Среди предложений, которые прозвучали на рабочем совещании в Госдуме — сузить действие закона только до сферы бизнеса, так как невозможно придумать универсальные нормы, одинаковые для «культуры и физкультуры». Есть и другие опасения. Например, в отношении только зарождающегося в нашей стране экологического контроля. Его требования законопроекта могут серьёзно пошатнуть, на что обратил внимание глава экологического комитета Госдумы Владимир Бурматов.

Культурный контроль

Вообще специфика контроля за гуманитарной сферой сегодня вызывает наибольшую тревогу. Первый зампред Комитета Совфела по Регламенту и организации парламентской деятельности Любовь Глебова считает крайне важным, чтобы из законопроекта не исчезли такие понятия, как общественное наблюдение за контролем и экспертиза контроля. Для этого, по словам сенатора, очень важно законодательно прописать контроль с точки зрения процесса, а не только результата.

А вот культуру парламентарии вообще предлагают вывести в особую сферу с точки зрения её подконтрольности гостребованиям. «Ни по видам, ни по категориям мы не можем применить риск-ориентированный подход к объектам культурного наследия, — отметила председатель Комитета Госдумы по культуре Елена Драпеко. — Поэтому мы просим изъять из законопроекта упоминание об этих объектах, а также о музейных и архивных фондах. Иногда малейшие изменения условий хранения экспонатов может привести к их невосполнимой утрате!»

Есть и ещё один серьёзный риск: в 63 регионах органы охраны памятников не могут быть наделены никакими другими функциями, чтобы избежать столкновения интересов. Но нынешняя версия нового закона о госконтроле такие полномочия региональным властям предоставляет. Как отметила Елена Драпеко, особенно это опасно на местах: зачастую памятники мешают властям строить новые здания. «В результате центры городов заполонили совершенно чудовищные строения!» — сказала она. Есть и другие ситуации — такие, например, какая сейчас складывается вокруг уникальных деревянных поселений Томска, где городские власти пытаются сузить «неприкасаемую» историческую область и «пересмотреть» итоги профессиональной научной экспертизы, поддержанной не только местными активистами, но и московскими институтами.

Гибкая настройка

Ещё одна опора реформы госконтроля в России — определение «исчерпывающего перечня» видов контроля и закрепление этого перечня в законе. Однако парламентарии усомнились, что это вообще сработает. Зампред Комитета Совфеда по Регламенту и организации парламентской деятельности Сергей Попов считает, что это может вывести из-под контроля многие виды деятельности. Однако в Минэкономразвития предлагают «гибкую настройку» — оставить регионам полномочия устанавливать свои специфические для территорий виды контроля и надзора.

Своя позиция у Комитета Госдумы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям. Его председатель Николай Николаев обратил внимание, что риск-ориентированный подход должен «плясать» не от репутации той или иной компании. «Если мы будем выстраивать систему проверки только от объектов, которые проверяем, то мы не изменим динамику нарушений», — считает он. И пояснил, что если нарушения фиксируются в каком-то регионе, то при составлении графика проверок надо учитывать именно региональную специфику.

Есть вопросы к разработчикам законопроекта в определении базовой терминологии, а также, что очень важно, в доработке базовых критериев и оценки эффективности контроля: пока в этой сфере больше вопросов, чем ответов. Как и к определению критериев, какой объект обладает большими рисками с точки зрения нарушения контролирующих требований, а какой нет. А вот идея дать право осуществлять контроль госкорпорациям, которые включают в себя по нескольку десятков крупных предприятий, парламентарии считают удачной.

Между тем риск-ориентированный подход, по задумке Минэкономразвития, должен вывести на авансцену «умный дистанционный контроль». Это, например, датчики, которые сигнализируют об уровне экологической угрозы. Или приборы, которые испробованы в Калининградской области: там ставят датчики на дома, позволяющие отслеживать трещины в стенах и фундаменте.

В целом, новый законопроект заставит проанализировать не только отраслевое законодательство (в правительстве намерены определить, где будет учитываться отраслевая специфика контроля, а где не будет), но и региональный свод норм. Поэтому в Минэкономразвития предлагают установить «сложный переходный период» при реализации закона: по основным позициям в ведомстве планируют закрыть все вопросы к концу года, а по отдельным пунктам ввести более долгий срок. Учитывая это, в Совете Федерации намерены создать специальную рабочую группу по работе над реформой госконтроля, сообщил Андрей Кутепов. Это ещё одно свидетельство масштаба проблем, которые охватывает новый законопроект.