Аппаратная работа

Три века назад Петром Первым был издан Генеральный регламент, упорядочивший работу чиновничества, а деятельность государевых слуг стала регулироваться законом, а не сословными традициями… Как организовано делопроизводство у современных законодателей?

Коллегия вместо приказа

Чиновников хвалят редко. Чаще ругают — за формализм, бюрократизм, бездушность, крючкотворство, коррупцию и прочее. Между тем работа аппаратов ведомств и их работников образует «кровеносную систему» в реализации всех решений властей. Именно эти люди являются тем самым «невидимым фронтом», который, оформляя необходимые документы и контролируя их прохождение по инстанциям, помогает обеспечить на местах получение пенсий, пособий, зарплат, сопроводить работу над важнейшими указами, законами, постановлениями, чтобы они не лежали «мертвым грузом». Здесь чиновника можно сравнить с футбольным судьей: успехом считается, когда он незаметен на «поле», а вот любой огрех имеет большие риски стать поводом для негативного общественного резонанса.

Чиновничество в том виде, в котором оно работает сегодня, в России зародилось при императоре-реформаторе Петре Первом. В 1720 году самодержец решился на настоящий переворот в административном устройстве страны — патриархальные русские устои, по которым работали государевы люди, было решено заменить на европейские лекала. Указ Петра Первого, подписанный 28 февраля (по новому стилю — 10 марта) 1720 года, положил в России начало важному этапу работы с документами государственного значения. В исторической терминологии это звучит как переход от приказного к коллежскому делопроизводству, когда Петр решился на существенную реформу царского аппарата.

В допетровской России центральными учреждениями для работы с документами являлись приказы. В феврале 1720 года они были заменены коллегиями (отсюда и название нового этапа — коллежский), а на место приказных изб и их структурных подразделений (столы или повытья) пришли европеизированные магистраты, губернские ратуши и провинциальные канцелярии.

В соответствии с требованиями Генрегламента аппарат коллегии, как высший структурный орган, включал следующие подразделения — присутствие и подчинявшиеся ему канцелярию и контору. Кстати, понятие «президент» в правовом поле появилось в нашей стране именно в то время — так именовался глава присутствия. Обратим внимание и еще на одну деталь - новый Генеральный регламент прописывал деятельность по формированию госархивов. При царском делопроизводстве были заложены лишь основы такой работы, которые не были четко сформулированы.

Сменились не только вывески, но и вид бумаг. Столбцовый документооборот, когда летописи скреплялись в виде единой ленты и хранились свернутыми в свитки, был заменен на листовой, при котором бумаги хранились в папках (либо по отдельности, либо сшитые в виде тетрадей). Это серьезно упорядочило бумажные дела — теперь в тексте выделяются реквизиты, адресат, автор, вид документа, дата его составления и получения, подпись, скрепы, исходящий и входящий регистрационные номера.

Однако ключевой особенностью административных реформ Петра стал отказ от порядка, когда делопроизводство опиралось на обычаи, передаваемые «служилыми людьми» из поколения в поколение. Он был заменен на нормативное регулирование работы с документами, а деятельность штатных структур прописана в Генеральном регламенте.

И еще. Именно с Петра Первого начался процесс, когда чиновничье место должно было стать социальным лифтом для людей простых кровей.

Знаковым событием было решение о том, что основой деятельности госучреждений государства должно стать законодательство. Именно законами стал закрепляться не только факт создания учреждений, но и их функции, штатный состав, должностные обязанности чиновников, организация делопроизводства.

И еще. Именно с Петра Первого начался процесс, когда чиновничье место должно было стать социальным лифтом для людей простых кровей — госслужащий, прошедший все ступени Табели о рангах, которую Петр утвердил за несколько лет до своей смерти, мог получить титул дворянина. Именно поэтому словосочетание «бедный чиновник», которое в наши дни воспринимается многими с улыбкой, тогда было правилом жизни - несчастные акакии акакиевичи и прочие коллежские асессоры и титулярные советники, чей образ так полюбился русской литературе XIX века, представляли собой добровольных рабов, терпевших многие унижения для того, чтобы добиться необходимой выслуги.

Нулевые чтения в Госдуме

Аппаратная работа в законотворчестве — особая сфера. Здесь от сотрудника потребуется не только умение правильно оформлять документы, но и знать довольно сложную специфику парламентской деятельности. Тут могут потребоваться и экспертные заключения, и правовая оценка той или иной инициативы с точки зрения тех законов, которые уже действуют. Не говоря о серьезнейшей (часто — на высшем дипломатическом уровне) подготовке международных встреч, ведения протокола и т.д. Все это — «подводная часть айсберга», о которой рядовые граждане часто даже не задумываются.

При этом работа законодательного аппарата — незастывшая конструкция. Как и любая сфера жизнедеятельности в масштабах государства, она обязана отвечать на новые вызовы — и отвечать быстрее, чем другие. Вместе с цифровизацией в чиновничество пришел электронный документооборот, вместе с кибер-угрозами — самые продвинутые системы защиты от хакеров. Не говоря о том, что современные чиновники зачастую становятся «пионерами» в освоении новых гаджетов, мессенджеров, других средств коммуникаций. Для большинства граждан — это развлечение, для чиновников — поиск оптимального механизма взаимодействия в тех условиях, когда результат нужен здесь и сейчас.

Изменяются не только технические средства — появляются новые форматы работы. «В Государственной Думе деятельность комитетов и Аппарата сформирована так, что позволяет не только организовать качественный законотворческий процесс, но и оперативно законодательно реагировать на возникающие проблемы и инициативы наших граждан», — заявила «РФ сегодня» председатель Комитета Госдумы по контролю и Регламенту Ольга Савастьянова.

Она подчеркнула серьезные изменения в работе Госдумы VII созыва, прошедшие по инициативе спикера палаты Вячеслава Володина и направленные на повышение открытости работы депутатов, развитие публичного диалога, совершенствование парламентского контроля, качества законотворческого процесса, активного привлечения экспертов и создание реальных условий для вовлечения граждан в законотворческий процесс. Такая позиция нашла реальное отражение в новых механизмах и инструментах, в том числе и по изменению норм Регламента.

«Мы на системной основе мониторим наши правотворческие действия, постоянно изучаем запросы, мнения и предложения наших граждан, их оценку законов, которые готовятся к принятию, а также инициатив, внесенных на рассмотрение», — пояснила депутат.

Также системно выстроено взаимодействие с экспертным и профессиональным сообществами, гражданскими институтами. Без их участия нужного качества законотворческого процесса не обеспечить, заявила Савастьянова. И подчеркнула, что диалог не может быть ради диалога, а важно при решении задач учитывать различные точки зрения.

Поэтому, по ее словам, хорошей практикой стали так называемые нулевые чтения законопроектов, которые позволяют выявить конкретные проблемы и найти пути их разрешения. «Именно в этом созыве большое внимание уделяется публичным дискуссиям, контролю за исполнением принятых решений, научно-исследовательской и экспертной деятельности. Например, рекомендации Совета законодателей по тем или иным инициативам в соответствии с Регламентом комитеты принимают во внимание, когда законопроект рассматривается в первом чтении», — уточнила Савастьянова.

По ее словам, при председателе Госдумы создано несколько экспертных советов по основным стратегическим направлениям и актуальным проблемам. Аналогичные советы работают при заместителях председателя палаты, при комитетах (по базовым направлениям). В них входят авторитетные ученые и практики, депутаты, а их руководители могут иметь до трех советников на общественных началах. Также фракции и комитеты ежегодно заказывают тематические исследования и научно-экспертные работы на конкурсной основе, темы которых обсуждаются на площадке экспертного совета при заместителе председателя Госдумы. Подобные коммуникации в палате эффективно выстроены сегодня в различных форматах, например на интернет-площадках.

На вопрос, как в таком случае быть с мнением большинства, которое представляет «Единая Россия», и меньшинства в лице оппозиционных фракций, Ольга Савастьянова ответила: для представительного института власти, которым и является Госдума, при обсуждении и решении вопросов важно учитывать мнение именно меньшинства. Для этого и необходимы диалоговые площадки и институциональные механизмы.

Большую роль в законотворческом процессе, подчеркнула она, играют регионы. В каждом субъекте Федерации есть свои представительные институты власти, и если в региональном заксобрании считают, что ту или иную проблему не решить без федерального закона, то они могут выйти со своей инициативой и внести ее в Госдуму.

«Также если проект закона, внесенный в палату, является документом совместного ведения федеральной власти и региональной, то мы в обязательном порядке направляем законопроект в регионы для получения отзывов. Если более 1-3 регионов против, то мы обязаны создать согласительную комиссию», — сказала Ольга Савастьянова.

При этом она отметила, что неоднократно слышала, будто лишь небольшое число региональных инициатив доходит до принятия. Но подчеркнула: подходы для всех общие, а принятие законопроектов к рассмотрению происходит на основе единых требований, в соответствии с Конституцией, законом и Регламентом. Она также напомнила, что 450 депутатов Госдумы представляют конкретные регионы и, внося свои инициативы, ориентируются на решение конкретных проблем в своем регионе.

«Если опираться на цифры, то могу сказать: к примеру, за нынешний созыв с 2016 по 2019 год количество внесенных инициатив из регионов выросло в два раза и в 2,5 раза уменьшилось количество отклоненных законопроектов. Нередко субъекты Федерации отзывают документы для внесения изменений и доработки, что, конечно, в итоге улучшает качество вносимых проектов и принимаемых законов», — констатировала депутат.

Комиссия регионального контроля

Для Совета Федерации участие регионов в законотворчестве на федеральном уровне — особая статья. Регламент верхней палаты позволяет губернаторам присутствовать на пленарных заседаниях палаты, а сенаторам — организовать обсуждение законопроекта в заксобраниях субъектов. Кроме того, в заключениях комитета по закону или законопроекту должна содержаться и позиция властей субъекта Федерации — если предмет регулирования касается и РФ, и регионов. Постоянной площадкой, где территории могут активно заявлять о своей позиции и обсуждать волнующие их жителей вопросы, является формат «Дни субъекта РФ в Совете Федерации».

Особое внимание региональным законопроектам уделяется и в Совете законодателей, объединяющем руководство обеих палат российского парламента. «Наш комитет предложил создать в структуре Совета законодателей новую комиссию, которая бы занималась вопросами реализации контрольных полномочий региональных парламентов, — отмечает глава Комитета Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности Вячеслав Тимченко. — Сейчас они недостаточно урегулированы в законодательстве — это касается как полномочий парламентов, так и самого статуса региональных депутатов».

По его словам, новая комиссия также могла бы рассматривать вопросы разработки поправок в сфере госконтроля и надзора на региональном и муниципальном уровнях. «Регионы нуждаются в консультациях, обмене мнениями по этому вопросу с учетом запланированных сжатых сроков для внесения изменений в законодательство по реформе системы госконтроля в нашей стране: для регионов — до 1 января 2022 года, для муниципальных органов — до 1 января 2023 года, — пояснил парламентарий. — Одновременно на площадке комиссии можно было бы организовать проведение методической работы с представителями регионов при участии представителей Минэкономразвития. Это предоставило бы возможность унифицировать правовое регулирование контрольно-надзорной деятельности. Полагаем, что создание такой комиссии отвечает современному направлению развития федерального и регионального законодательства».

Стоит отметить и возросшее участие экспертов в подготовке и обсуждении законопроектов — соответствующие советы работают на общественных началах. И это не только площадки по обсуждению вопросов евразийской интеграции, интеллектуальной собственности или банковской сферы. Есть в палате регионов свой Совет старейшин — в эту структуру вошли бывшие сенаторы, в свое время работавшие в регламентном комитете. Таким образом, их опыт госуправления и парламентской деятельности, организации делопроизводства помогает разрабатывать законы и улучшать внутренний распорядок деятельности Совета Федерации.

Основные задачи Аппарата палаты регионов определены в Регламенте Совета Федерации. Как гласит документ, ими являются «правовое, информационное, организационное, аналитическое, документационное, кадровое, финансовое, материально-техническое и хозяйственное обеспечение деятельности» палаты, ее органов и самих сенаторов.

 

Предварительная работа с проектами документов, а также с законами, принятыми Госдумой в трех чтениях, проходит в комитетах палаты — принимаются отзывы на законопроекты, заключения на законы, прорабатываются поправки. Также обсуждаются инициативы, которые могут быть внесены в парламент от имени Совета Федерации или сенаторов. Эту деятельность обеспечивают аппараты комитетов, которые совместно с Правовым и Аналитическим управлениями, другими структурными подразделениями центрального Аппарата помогают парламентариям проанализировать все необходимые аспекты того или иного вопроса. В конце 2019 года председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко на совещании с сотрудниками Аппарата указала: необходимо внимательнее контролировать решения, принимаемые комитетами по итогам своих мероприятий — «круглых столов», парламентских слушаний, совещаний. В этой связи, как рассказал «РФ сегодня» Вячеслав Тимченко, сенаторы внесли поправку - согласно ей, регламентный комитет получил полномочия контролировать, как исполняются рекомендации, утвержденные руководством палаты. А реализацию решений по другим мероприятиям сможет отслеживать тот комитет, который ответственен за их проведение. Все это должно отражаться в ежегодных отчетах перед Советом Федерации.