Легко ли организовать референдум местного значения?

Петербург переживает некоторую ажитацию: городская избирательная комиссия зарегистрировала инициативную группу по проведению регионального референдума. Жителям предлагают решить судьбу Исаакиевского собора: должен ли такой значительный памятник культуры, служащий ныне музеем, переходить в исключительное ведение Церкви. Эта тема последние месяцы очень волнует петербуржцев: в городе прошли многотысячные акции как за передачу храма РПЦ, так и против.

«Сверху» и «снизу»

Если референдум состоится, то он станет первым за 26 лет: последний раз мнение горожан выясняли аж в июне 1991 года: тогда их спрашивали, нужно ли возвращать Ленинграду название Санкт-Петербург. Решили, что да — и переименовали. И на этом — всё.

Негусто с референдумами и в других регионах. Точнее, с референдумами, которые пытаются организовать «снизу». Те, что устраиваются по инициативе властей, проводятся, и довольно часто.

- Может сложиться ошибочное впечатление, что в России референдумы практически не проводятся из-за чрезвычайно сложной процедуры организации, — сказали в Центризбиркоме. — Вместе с тем почти каждую неделю в регионах проходят референдумы, на которых решаются вопросы местного самоуправления. Только за последние два года было проведено почти 1700 референдумов в 24 субъектах Федерации по различным вопросам местного значения. Например, по самообложению граждан, объединению муниципальных образований, изменению статуса муниципальных образований и других.

В ЦИК сообщили, что 2016 году было 67 попыток организовать референдумы «снизу» — заявки получили 28 избирательных комиссий субъектов Федерации. А за три месяца этого года пытались зарегистрироваться шесть инициативных групп в четырёх регионах.

- Большое количество отказов в регистрации связано с некачественной подготовкой документов и неточной формулировкой вопросов, — пояснили в ЦИК. — Кроме того, вопросы не должны противоречить законодательству.

- Никто не блокирует такие инициативы, — заверил председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству Андрей Клишас. — Просто нужно учиться использовать институт референдума в соответствии с законом и ставить такие вопросы, которые действительно вызывают у людей живой отклик и неподдельный интерес. Думаю, этот институт нужно использовать активнее.

Большинство несостоявшихся референдумов были на экологическую тему. На втором месте держатся вопросы о строительстве, в том числе дорог. На третьем — о благоустройстве.

Этапы и барьеры

- Референдум — очень эффективный институт прямой демократии, — уверен Андрей Клишас. — Особенно когда вопрос может быть разрешён на уровне муниципалитета, когда людям предлагают на обсуждение вопрос, который прямо влияет на жизнь людей в том или ином населённом пункте.

Организовать референдум «сверху» несложно: для этого нужно лишь решение соответствующих органов власти. Ни регистрировать инициативные группы, ни собирать подписи не требуется. А вот «снизу» это сделать трудно.

Чтобы затеять референдум в масштабах России, нужно не менее чем в половине регионов страны создать инициативные группы по сто человек или больше. Сформулировав вопрос, который будут выносить на голосование, группы должны зарегистрироваться в региональных избирательных комиссиях. Документов при этом надо заполнить много, и ни в одном не допустить ни единой ошибки. После этого ЦИК в течение 10 дней проверяет вопросы референдума на соответствие закону.

Если всё в порядке, начинается сбор подписей. За 45 дней их надо собрать не менее двух миллионов, причём есть условие: с каждого региона — не более 50 тысяч подписей. То есть подписи нужно собрать не менее чем в сорока субъектах Федерации.

Затем ЦИК проверяет подписи — у него на это есть 30 дней. Изучению подлежат не менее 40 процентов автографов, причём если недействительными окажутся больше 5 процентов из них — референдума не будет. Если же подписи в порядке, Центризбирком в течение пяти дней сообщает о грядущем плебисците президенту, Госдуме и Совету Федерации. Назначает референдум президент. Но до этого он запрашивает Конституционный суд, не противоречат ли вопросы, выносимые на голосование, основному закону страны. Если судьи нарушений не нашли, то глава государства назначает дату референдума.

Региональные референдумы проводятся по иной схеме. Там тоже надо собрать инициативную группу. Но если, скажем, в Петербурге, Удмуртии или Калининградской области в неё должны входить 20 человек, то в Москве — 300. Затем надо подать заявку в избирком региона. На этой стадии спотыкаются многие организаторы.

- Много документов, и все надо правильно заполнить, заверить, — объяснил заместитель председателя Петербургского горизбиркома Дмитрий Краснянский. — Например, инициативная группа референдума по Исаакиевскому собору сумела пройти этот этап только со второго раза, хотя люди там в этом деле опытные.

Следующий этап — региональный парламент, который должен в течение 20 дней определить, не противоречат ли вопросы референдума законодательству. Тут практика разная. В некоторых регионах депутаты не разрешали плебисциты о строительстве атомных электростанций или утилизации ядерных отходов, мотивируя это тем, что вопросы ядерной энергетики находятся в компетенции федерального центра, а значит, на региональные референдумы выноситься не могут.

Возражения, что это скорее вопросы охраны окружающей среды и они могут решаться плебисцитом, парламентариев не убеждали. Были и случаи, когда и вопросы были сформулированы правильно, и в чужую компетенцию никто не лез, но референдума всё равно не было. Например, в Петербурге Заксобрание не включает в повестку дня рассмотрение заявки на плебисцит по мосту Кадырова, хотя прошло уже не 20 дней, а целых полгода.

- Это происходит не впервые, — невесело усмехнулся Краснянский. — Когда обсуждалось строительство небоскрёба Газпрома, Заксобрание тоже не стало рассматривать вопрос. Инициаторы подали в суд, но тот им отказал на том основании, что в России существует разделение властей и судебная власть не может вмешиваться в дела законодательной и указывать парламенту, какие постановления принимать.

И всё же инициаторы референдумов эти барьеры иногда преодолевали. В 2006 году в городе Дзержинске Нижегородской области это сделали сторонники прямых выборов мэра. В 2010 году аналогичная история была в Великом Новгороде. А в 2013 году в Москве это удалось и коммунистам с вопросом о возвращении памятника Дзержинскому на Лубянскую площадь, и эсерам, желавшим спросить москвичей о платных парковках. Во всяком случае, до следующей стадии — сбора подписей — инициаторы тогда дошли.

За 30 дней необходимо собрать автографы двух процентов жителей региона, имеющих право голоса. В Москве это чуть более 140 тысяч человек, в Петербурге — около 75 тысяч. После этого горизбиркому даётся неделя на проверку подписей — недействительных должно быть не более 10 процентов.

В этом веке такую проверку не удалось пройти ещё никому. А иначе региональному парламенту пришлось бы назначать дату референдума.

Впрочем, даже если бы это и случилось, то, скорее всего, плебисцит бы не состоялся из-за низкой явки: по закону на участки для голосования должно явиться более половины избирателей.

- 50-процентная явка — это нереально, — признал Краснянский. — Мы видим, сколько людей ходит на выборы.

С местными референдумами схема похожая, да и результат почти тот же: до назначения даты голосования удалось добраться лишь дважды — в уже упомянутом Великом Новгороде, где плебисцит тем не менее так и не состоялся, и в Пскове, где 16 марта 2010 года он прошёл, — псковичи решали, выбирать ли мэра города всеобщим голосованием.

Может, опрос?

Сейчас на мази в России сразу несколько референдумов. В Ярославской области пытаются с помощью плебисцита помешать переименованию города Тутаев в Романов-Борисоглебск. В Петербурге, кроме Исаакиевского собора, горожане желают высказаться по поводу присвоения имени Ахмата Кадырова мосту.

- Организовать референдум это не только сложно, но и очень дорого для бюджета, — сказал зампред питерского горизбиркома Дмитрий Краснянский. — В рамках Петербурга стоимость референдума — это десятки миллионов рублей. Назвать точную цифру невозможно — у нас последний раз такое мероприятие проходило в 1991 году. Но речь идёт о привлечении 20 тысяч человек к работе на участках. Плюс экономические потери из-за их отвлечения от основной работы. Печать бюллетеней, их развозка, охрана… Много всего. Денег на это в бюджете не заложено. Если о выборах мы знаем заранее и закладываем эти траты в бюджет, то о референдумах не знаем. Тем не менее отказывать в их проведении по финансовым причинам нельзя, так что хотим мы или нет, но средства найдём — или с помощью корректировок бюджета, или из резервного фонда.

Общероссийский референдум — ещё более дорогое удовольствие. Правда, ЦИК сообщил, что его цене есть предел: не более 250 миллионов рублей.

Так нужен ли механизм организации референдумов «снизу», если он всё равно не работает?

- Мне кажется, стоит принять закон о всеобщих опросах по упрощённой системе, — предложил выход Краснянский. — Мы знаем, что власти ориентируются на общественное мнение, и такой опрос позволил бы выяснить, чего действительно хотят или не хотят люди. При этом опрос бы носил необязательный характер. Раз уж в такой форме референдум всё равно провести невозможно.

---

Глас народа

В СССР

17 марта 1991 года — о сохранении СССР. 76,4 процента проголосовали «за», но в декабре того же года Советский Союз распался.

Также в 1986-1991 годах в нескольких областях СССР прошли местные экологические референдумы. Например, 17 марта 1991 года в Челябинской области — о строительстве АЭС. «Против» проголосовали 76 процентов избирателей.

В России

• 17 марта 1991 года — о введении поста Президента России. 69,85 процента высказались «за».
• 25 апреля 1993 года — на референдум вынесли четыре вопроса: о доверии президенту Борису Ельцину (58,66 процента проголосовали за доверие), об одобрении социально-экономической политики (53,04 процента её одобрили), о досрочных выборах президента («за» — 49,49 процента) и о досрочных выборах Верховного совета («за» — 67,16 процента).
• 12 декабря 1993 года — о принятии новой Конституции РФ. «За» высказались 58,42 процента.

В регионах:

• 8 декабря 1996 года — в Костромской области — о строительстве АЭС. 87,43 процента проголосовали «против».
• 7 декабря 2003 года — об объединении в Пермский край Пермской области (83,91 процента «за») и Коми-Пермяцкого автономного округа (89,77 процента «за»).
• 17 апреля 2005 года — об объединении в Красноярский край Красноярского края («за» — 92,44 процента), Таймырского (69,95 процента «за») и Эвенкийского (79,87 процента «за») автономных округов.
• 23 октября 2005 года — об объединении в Камчатский край Камчатской области (84,99 процента «за») и Корякского автономного округа («за» — 89,04 процента).
• 16 апреля 2006 года — об объединении в Иркутскую область Иркутской области (89,77 процента «за») и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа (97,79 процента «за»).
• 11 марта 2007 года — об объединении в Забайкальский край Читинской области («за» — 90,29 процента) и Агинского Бурятского автономного округа (94 процента «за»).
• 2 декабря 2007 года — об изменении Конституции Чеченской Республики. 96,88 процента проголосовали «за».
• 11 апреля 2010 года — об изменении Конституции Республики Тыва. «За» — 95,36 процента избирателей.

Кроме того, за последние 10 лет в муниципальных районах и округах, городах и посёлках прошло 2278 местных референдумов. Их инициаторами почти всегда выступали органы власти. Чаще всего на голосование выносились вопросы самообложения граждан, а также объединения или изменения статуса территорий, их переименования.