В законе об Арктике забыли про людей

Законопроект «О развитии Арктической зоны в РФ» получил отрицательные отзывы президиума Совета по Арктике и Антарктике при верхней палате парламента.

Во время посещения Мурманской области в июле глава Совета Федерации Валентина Матвиенко сообщила, что законопроект об Арктике будет внесён в Госдуму в осеннюю сессию. В течение шести месяцев работа над законопроектом шла в Минэкономразвития.  В конце ноября документ был представлен на суд сенаторов.  

Четыре причины, почему закон необходим

Нельзя сказать, что арктические территории всё это время находились вне правового регулирования. По словам сенатора от Якутии и председателя Совета по Арктике и Антарктике Вячеслава Штырова, эту функцию выполняют более пятисот  всевозможных правовых актов. Но для развития Арктики нужен единый закон. И для этого есть серьёзные причины.

Причина первая – геополитическая. До 1982 года вся Арктика была поделена на своеобразные сектора между пятью странами – СССР, Норвегией, Данией, США и Канадой. Пока регион считался не более чем ледяной пустыней, это довольно-таки условное деление всех устраивало. Но так продолжалось до того момента, пока в Арктике не были обнаружены огромные запасы углеводородов и других полезных ископаемых. Приарктические страны заговорили о своих национальных интересах.

В 2001 году возник спор между Россией и Канадой по поводу принадлежности подводных хребтов Ломоносова и Менделеева. По мнению отечественных учёных, оба эти хребта являются продолжением Сибирской континентальной платформы. Это, кстати, было подтверждено  российскими подводными  арктическими экспедициями 2007 года. Однако ООН  не удовлетворил заявку России на расширение  Арктической экономической зоны, с формулировкой  «за недостаточностью доказательств». В то же время свои права на  арктические территории заявили  США, Канада, Норвегия и Дания.

Вторая причина – военно-стратегическая. Большой интерес к Арктике проявляют сегодня военные. Связано это как с удобным её местоположением для пуска баллистических ракет, так и с необходимостью защиты арктических границ в свете возникающих территориальных споров. Канадские вооруженные силы уже провели в Арктической зоне ряд учений. В военной доктрине РФ также говорится о создании  «группировки войск  общего назначения в Арктической зоне РФ, способных обеспечить военную безопасность в различных условиях военно-политической обстановки». Вместе с тем Россия последовательно выступает за демилитаризацию Арктики и призывает все арктические государства подписать соответствующую Конвенцию.

Причина третья – социально-экономическая. Развитие Арктики тесно связано с решением социальных проблем в регионе. Одной из них является наметившаяся с 2002 года  тревожная тенденция сокращения численности населения арктических территорий. И хотя население этих зон составляет всего 6 процентов от населения нашей страны, эксперты убеждены, что   территории должны осваиваться не «вахтовым методом», не приезжающими на заработки из других регионов, а именно местным населением. А значит, предстоит решать  вопрос «северных надбавок», механизм которых не пересматривался с советских времен.

Причина четвёртая – Арктика как бизнес-проект. Ярким примером такого подхода стала разработка обновленной концепции Северного морского пути, которая направлена на то, чтобы Россия смогла «зарабатывать», используя своё географическое положение.  Путь по Северному Ледовитому океану втрое короче,  чем маршруты по доставке грузов в азиатские страны через Атлантический и Индийский океаны. Таким образом, наша страна могла бы получать доход от мирового грузопотока. Для этого требуется обновление ледокольного флота, а также реконструкция имеющихся на побережье баз.

Очевидно, что только единый закон о развитии Арктической зоны сможет обеспечить многоцелевое развитие Арктики  и сохранение геополитических интересов России в этой точке земного шара.

Рамочный документ не годится

Перед разработчиками закона стояла непростая задача – дать в новом документе ответы на все четыре вышеозначенных запроса. Надо сказать, что споры вокруг концепции закона начались с первых шагов его создания. 

«Закон должен быть построен не по отраслевому, а по территориальному принципу», – выразил общее мнение  членов Совета по Арктике и Антарктике Вячеслав Штыров.  Исходя из принципа территориальности, Минэкономразвития разработало ключевое понятие будущего закона – опорные зоны. Таких зон, по мысли авторов документа, в Арктике предстоит создать восемь – по числу входящих регионов.

«Мы предлагаем развивать Арктику через систему так называемых опорных зон – проектов планирования и обеспечения комплексного развития арктических территорий, где будут развернуты механизмы частно-государственного партнёрства», – сказал замминистра экономического развития Александр Цыбульский представляя законопроект сенаторам. 

Чиновник сообщил, что опорная зона – это не просто зона с особым льготным режимом, а новый инструмент. «Улучшение качества жизни людей – вот что должно быть в качестве основного критерия развития территории», – считает замминистра. Слова чиновника вызвали немало критики со стороны участников обсуждения.

«Закон, который нам представило Минэкономразвития, следовало бы назвать не законом о развитии Арктической зоны, а законом об опорных зонах. Он получился слишком рамочным. В нём много пустых деклараций, а социальное развитие региона в документе вообще никак не затронуто, – заметил член Комитета Госдумы  по финансовому рынку Алексей Лященко.

Депутат добавил, что люди, проживающие в областях, расположенных в Арктической зоне, возлагают на этот закон большие надежды. «И если мы остановимся в нём только на экономических инструментах, касающихся опорных зон, нас не поймут, – подчеркнул Лященко. – Можно создавать замечательные экономические инструменты, но если забудем о людях, работать с этими инструментами будет некому».

Чего нет и что должно быть в законе о развитии Арктической зоны

Немало недочётов отметили в предлагаемом Правительством законопроекте о развитии Арктической зоны и другие эксперты.

Серьёзной критике подверг документ заведующий кафедрой международного права МГИМО профессор Александр Вылегжанин. «Создаётся впечатление, что международные нормы, принятые другими арктическими государствами, вообще никак в этом документе не учтены», – сказал он.

Вылегжанин обратил внимание на то, что глава законопроекта, посвященная вопросам международного права (а это важнейшая часть документа), написана с применением устаревших терминов. «В международном праве давно разделены понятие «остров» и «скала», у этих объектов юридические режимы совершенно различны, – заметил эксперт. – У авторов законопроекта понятия эти смешаны, что может привести к опасному прецеденту,  когда отдельные скалы на российском арктическом побережье могут перестать считаться нашей территорией.  Поэтому, уж коль скоро мы говорим о том, что закон об арктических территориях должен выражать и защищать  геополитические интересы России в этом регионе, его следует изложить на языке современного  международного права».   

Не устраивает экспертов и то, как отражены в законопроекте экологические проблемы Арктики. Здесь также следует отталкиваться от международных норм. Тем более что пренебрежение ими уже привело к конфликтной ситуации с экологами Гринписа в 2012 году  вокруг платформы «Приразломная».

Считает недостаточно проработанными статьи о социальном развитии региона и глава Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству Андрей Клишас. По его словам, законопроекту не хватает комплексного подхода в решении социальных проблем коренного населения.

«Арктический регион – это тяжёлые условия проживания. Другие нормы в оплате труда. Другие затраты на электроэнергию, тепло, услуги ЖКХ. Эти вопросы сегодня в законодательстве недостаточно проработаны.  Именно поэтому население из Арктического региона уезжает. Ясность как раз и должен был внести законопроект о развитии арктических зон. Но этого не произошло», – пояснил сенатор.  

Он отметил и некоторые экономические аспекты, которые также необходимо включить в документ. В частности, огромный вклад в социальное обеспечение региона вносят крупные сырьевые кампании, которые ведут там добычу ископаемых. «Необходимо предусмотреть некоторые   преференции, чтобы у бизнеса была заинтересованность нести эту нагрузку», – сказал Клишас.

Что дальше

Очевидно, что представленный Минэкономразвития документ оказался составлен с явным «перекосом в экономику». Для по-настоящему стратегического документа, определяющего государственную политику в таком непростом регионе, как Арктика, этого явно недостаточно. Эксперты считают, что нынешний вариант закона нуждается в доработке. 

О том, как будет организован этот процесс, пока мнения расходятся. Часть экспертов считают, что к доработке закона следует привлечь, помимо Минэкономразвития, другие министерства. Например, МИД и Министерство труда и соцзащиты. Глава Комитета Совета Федерации по федеративному устройству Дмитрий Азаров склоняется к тому, что принять законопроект можно и в нынешнем виде, сузив его функцию до регулирования экономики опорных зон в Арктике. А затем приступить к разработке других документов, где будет учтена социальная проблематика Арктического региона. О том, какое же все-таки решение будет принято, станет известно в ближайшее время.