Выборы в Донбассе: легитимность и обновление

Новые главы и составы Народных Советов 11 ноября будут выбраны в Донецкой и Луганской народных республиках. То, что выборы пройдут одновременно в обеих республиках, вполне закономерно. Необходимость в этом назрела давно.

Обстоятельства созрели

В ЛНР около года назад глава республики Игорь Плотницкий ушёл в отставку, и его место в статусе исполняющего обязанности занял министр госбезопасности ЛНР Леонид Пасечник. Но решение о проведении выборов долго откладывалось — война и социально-экономическое положение не позволяли вплотную заняться организацией избирательного процесса ни в Луганске, ни в Донецке.

Обстоятельства изменились 31 августа, когда в результате теракта погиб глава ДНР Александр Захарченко. Откладывать дальше было невозможно по политическим причинам: у Донбасса не осталось избранных народом, то есть легитимных лидеров. И уже через неделю Народные Советы приняли постановление о назначении выборов.

В ЛНР в гонку на пост главы вступили четыре кандидата, в ДНР — пять. В парламентских выборах участвуют по две политические силы: в ЛНР это «Мир Луганщине» и «Луганский экономический Союз», в ДНР - «Донецкая Республика» и «Свободный Донбасс».

Здесь возникает ещё один закономерный вопрос: сроки полномочий обоих парламентов истекают только в 2019 году, почему же решено проводить внеочередные выборы?

«Мы прекрасно пониманием, как это важно, особенно сейчас, чтобы эти два сектора власти — глава и парламент - работали, что называется, в унисон. Проведение одновременных выборов - это и дешевле, и оптимально с точки зрения эффективности», - пояснил донецкий политолог, ди⁠ректор Института миротворческих инициатив и конфликтологии Денис Денисов.

Нужно сказать, что парламенты молодых республик — самые бесхитростные органы власти в Донбассе. Их дело - придавать правовую форму и механизм реализации решений, принятых совсем другими «башнями» государства. Хотя там тоже происходят внутривидовые конфликты: политические силы едины во взглядах по внешней политике, но много спорят о внутреннем устройстве и борются за расширение влияния. Всё это заметно активизировалось в процессе предвыборной гонки.

Но у выборов в Донбассе две сверхцели. Избирательный процесс — это один из маркеров цивилизованного пути Донбасса к легитимной отстраненности от Украины. Этой цели в большей степени отвечают выборы главы республик. Вторая цель, обращенная к парламенту: обновление органов власти для повышения их эффективности.

«Изменения в составе Народного Совета будут достаточно серьёзными, — полагает Денис Денисов. - Потому что в ныне действующем созыве были, надо признать, и случайные люди, и те, кто попал туда благодаря «доброй воле» представителей предыдущей элиты. От этих людей, по-видимому, Народный Совет должен избавиться, и на их место придут другие люди, которые смогут эффективно работать».

На Донбассе уже четвертый год идёт война — это все знают. А вот как устроена его мирная жизнь, известно далеко не каждому. Украина называет Донецкую и Луганскую народные республики «квазигосударствами» - в том смысле, что у них якобы нет никаких атрибутов власти. В России лишь единицы имеют представление о внутреннем устройстве республик. А ведь там давно сформировались все ветви власти - законодательная, исполнительная и судебная. Государственное устройство ДНР и ЛНР различается в некоторых нюансах, но в целом развивается в едином фарватере. Как же устроены парламенты молодых республик? Давайте знакомиться: представляем вам донецкий Народный Совет.

Политика в условиях войны

И начнем с самого начала, с весны 2014 года. Парламент в ДНР создавался так же стремительно и стихийно, как развивались все события «Русской весны». Формироваться он начал вскоре после референдума о независимости 11 мая 2014 года. Что предшествовало ему, известно всем: майдан и государственный переворот в Киеве, а затем — одесская Хатынь, кровавые столкновения в Мариуполе…

С начала марта градус протеста на Донбассе повышался. Запахло войной. Местные жители пытались едва ли не голыми руками блокировать военную технику, которую Киев начал сгонять в окрестности Донецка и Луганска. В какой-то момент органы украинской власти получили приказ покинуть мятежные территории. Тем, кто остался на своей земле, пришлось самостоятельно и в срочном порядке заполнять образовавшиеся лакуны.

«В апреле — мае власти на Донбассе в принципе не стало, она испарилась, - вспоминает заместитель председателя Народного Совета ДНР Ольга Макеева. - Люди были вынуждены объединяться, создавать временные органы власти, чтобы брать ситуацию под контроль».

В таком подвешенном состоянии Донбасс прожил всё лето. За это время Киев развернул в регионе военную операцию и стал перекрывать социальное обеспечение: прекратились выплаты пенсий, вооружённые силы Украины (ВСУ) прицельно бомбили обеспечивающие предприятия и жилые кварталы, началась экономическая блокада, перебои с поставками воды и электроэнергии.

5 сентября 2014 года в белорусской столице был подписан «Минск-1», то есть первые мирные соглашения. Рамочный протокол предписывал прекращение огня, открытие коридоров для беженцев и многие другие шаги к мирному разрешению конфликта. Но Украина не сделала ничего для его выполнения, боевые действия не прекратились.

«Ситуация буквально повисла в воздухе, — рассказывает Ольга Макеева. - Мы понимали, что Украина намеренно срывает политическое урегулирование вопроса, и что нам дальше отступать некуда: нужно идти в политический процесс и готовиться к выборам. Ведь другого способа получения легитимной власти, кроме выборов, мир не знает».

Подготовка проходила в авральном порядке и, хотя осложнялась условиями войны, все же учитывала нормы международного права: была сформирована Центральная избирательная комиссия, кандидаты проводили агитацию, на участках присутствовали наблюдатели и СМИ из разных стран мира.

Выборы состоялись 2 ноября 2014 года. Пост главы ДНР занял Александр Захарченко. В парламентской гонке участвовали две политические силы, сформированные на базе общественных движений, — «Донецкая Республика» получила 68 мандатов, «Свободный Донбасс» - 32.

Так началась политическая история Донецкой народной республики.

Первые шаги Народного Совета

Для людей, которые пришли в Народный Совет, основной проблемой было отсутствие опыта законодательной деятельности. А ведь задача стояла серьёзная: построить государство на нулевом фундаменте, ещё и в таких тяжёлых условиях.

«Мы должны были учиться на ходу: принимать законы, работать с гражданами, выезжать в округа, определять приоритеты в работе, — перечисляет задачи Ольга Макеева. - Сказать, что было тяжело, - не сказать ничего. И как тогда, так и сейчас у нас в приоритете работа в округах, особенно в прифронтовых зонах: мы должны лицом к лицу общаться с людьми, понимать их проблемы и чаяния, принимать их наказы. Самое страшное - оторваться от земли и потерять реальное видение ситуации».

Пока не были приняты основные законы, республика жила по старым, то есть украинским. Переход на собственную законодательную базу продвигается поэтапно, и работы предстоит еще много.

«У нас в Конституции предусмотрено, что глава республики может «закрывать» пробелы в законодательстве своими нормативными актами — до тех пор, пока не будет принят Основной закон. Также есть постановление, которое позволяет использовать украинское законодательство, если оно не противоречит Конституции ДНР», - поясняет председатель комитета Народного Совета ДНР по конституционному законодательству и государственному строительству Владимир Бидёвка. По его словам, самый сложный блок - разработка кодексов. В ДНР пока принят только Уголовный.

Ключевой наказ общества — строительство социально ориентированного государства - продолжает воплощаться и сегодня. Надо признать, хотя парламенту республики уже исполнилось четыре года, он только в начале пути: ещё не сформирована законодательная база, не говоря уже о механизмах исполнения нормативных актов.

Россия — главный ориентир

При разработке законов депутаты Народного Совета часто обращаются к опыту других стран. Прежде всего, конечно, Российской Федерации. «И не просто потому, что мы любим Россию, — поясняет Ольга Макеева. - То, как развиваются её экономика, образование, культура, здравоохранение и другие сферы, говорит в том числе о том, что принятые там законы и нормы работают и дают положительный результат. Это главный фактор».

«Очень ценный опыт передают нам коллеги из российских региональных парламентов, — добавляет Владимир Бидёвка. - Их законы работают уже по 10-15 лет, они вносили поправки, у них есть история и опыт правоприменения. И нам важно учесть этот опыт и чужие ошибки».

Региональные парламентарии из России — частые гости в Донецкой народной республике, а депутаты Народного Совета регулярно совершают ответные визиты в разные субъекты Федерации. Один из примеров — Оренбургская область, которая в прошлом году подписала с ДНР договор о сотрудничестве парламентов. Главная точка соприкосновения в этом диалоге - благосостояние граждан, рассказал «Парламентской газете» депутат оренбургского Заксобрания Андрей Рейзлер. «Для нас важна экология, строительство, обеспечение людей жильем, в том числе многодетных и малоимущих граждан. Социальная программа в России и нашей области очень сильно развита. Об этом можно говорить много, и нам есть чем поделиться с ДНР в плане такого опыта», - отметил оренбуржец.

Российские парламентарии обычно участвуют в обсуждении проектируемых норм на комитетах Народного Совета. «Мы даём советы и рекомендации по законодательной работе. В принципе в Народном Совете профессиональные депутаты, они сами во всём разбираются», — оценил Рейзлер потенциал молодой республики.

Но опыт России не единственный источник вдохновения донецких законодателей — они обращаются также к опыту Белоруссии и других братских республик. «Например, законопроект о языках на территории республики и по информатизации мы разрабатывали по примеру Казахстана», - делится Владимир Бидёвка. Бывает, за основу берётся законодательство СССР: например, при разработке Уголовного кодекса парламентарии опирались на советский кодекс 1961 года.

Законы, обусловленные войной

Но есть сферы, где не поможет ничей опыт, даже российский. Просто потому что он мирный. А на Донбассе идёт война. А ещё — не те ресурсы, немного свой менталитет. Поэтому случается законодателям прокладывать свой донецкий путь в правовом поле.

Один из примеров — закон «О государственной регистрации вещных прав». Он защищает дончан от украинских банков и коллекторов, которые требуют имущество, переданное в обеспечение старых обязательств, - от людей, чьи дома разбомбили снаряды ВСУ! Для этого была введена норма, по которой банки должны были зарегистрировать в госорганах ДНР обременение на имущество граждан по кредитному обязательству, возникшему до 2014 года. Причём возможно это только при консульской легализации права, то есть сначала Украина должна была открыть в Донецке консульство.

«Было очевидно, что Украина на такой шаг не пойдёт, — поясняет зампред Народного Совета. — Закон отводил на регистрацию шесть месяцев, по истечении которых любые претензии со стороны украинских банков считаются недействительными».

Уникальной формой стала временная Комиссия по работе на прифронтовых территориях. Она координирует все органы власти в опасной зоне. «Мы выезжаем туда сразу после обстрелов, фиксируем ситуацию, составляем списки первой необходимости, передаем их другим ведомствам», — поясняет Ольга Макеева.

Энтузиазм и обновление

С началом конфликта на Донбассе большинство опытных «управленцев» приняли решение, что здесь им делать нечего, констатирует Ольга Макеева. Поэтому с профессиональными кадрами напряженка. Впрочем, есть и плюсы — это удачный момент для молодых кадров получить работу и опыт.

В Донецке с 90-х годов существует академия управления. После событий «Русской весны», когда часть преподавательского коллектива откололась и отбыла в Мариуполь, академия продолжила работать. Сегодня это Донецкая академия управления и государственной службы при Главе ДНР — настоящая кузница кадров для органов власти республики. Кроме будущих чиновников и законодателей, здесь получают дополнительное образование и уже действующие госслужащие.

«Для кого-то это первое высшее образование, — не скрывает Ольга Макеева. - А для кого-то второе или даже третье. Я тоже закончила там магистратуру по специальности «политический менеджмент», поскольку моего юридического образования не хватает для качественной государственной службы».

Ведётся тесная работа с вузами по части повышения квалификации. С сентября, например, депутаты начали слушать курс по профилю предвыборной кампании и политических коммуникаций.

В таких условиях большое значение имеет аппарат Народного Совета. Ольга Макеева не без гордости отмечает, что работают там очень грамотные люди… Они сопровождают каждый шаг депутатов, консультируют их в работе над законопроектами.