Удар по крупным городам
11 марта в Государственную Думу был внесен законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Александр Костюков, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации
Уже при первом изучении законопроекта ясно очерчивается противоречие предлагаемой модели фундаментальным положениям Конституции Российской Федерации. Так, статьи 3, 12 Конституции РФ закрепляют местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Логическим продолжением данных норм являются положения главы 8 Конституции РФ, в частности, положения статьи 130, из содержания которой прямо следует, что вопросы местного значения решаются непосредственно населением либо выборными и иными органами местного самоуправления, но не органами государственной власти. Губернатор (высшее должностное лицо субъекта РФ) принадлежит к исполнительной ветви государственной власти на уровне субъекта РФ. Таким образом, глава местной администрации городского округа с внутригородским делением, назначаемый при решающем участии губернатора, фактически «встраивается» в систему государственной власти («властной вертикали»), что грубо нарушает конституционные положения.
Наделение городского округа статусом городского округа с внутригородским делением, т.е. de-factoосуществление местного самоуправления только на уровне внутригородских районов, повлечет за собой изменение территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. В соответствии со статьей 131 Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Между тем, реализация предлагаемой модели не предполагает учета мнения населения городского округа в форме голосования или референдума. Изменения статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ в императивном порядке.
28 февраля 1996 года Российской Федерацией подписана и в 1998 году ратифицирована Европейская Хартия местного самоуправления. Пункт 3 статьи 4 Хартии гласит, что «осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии». В соответствии со статьей 5 Хартии «изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом». Предлагаемая модель организации местного самоуправления нарушает фундаментальные положения этого международно-правового акта.
Фактическая ликвидация местного самоуправления в мегаполисах неизбежно повлечет за собой замедление темпов их экономического развития, поскольку именно крупные города, управляемые как единое целое, являются точками роста региональной экономики. Концентрация ресурсов на территории города объективно обусловливает его ускоренное по сравнению с другими видами муниципальных образований экономическое развитие. Учеными давно доказано позитивное влияние эффекта масштаба (агломерационного эффекта) на развитие. Ликвидация местного самоуправления на территории городского округа и перенесение его на уровень внутригородских районов нивелирует этот эффект.
Вполне очевидно, что главной целью планируемых преобразований является получение органами государственной власти субъектов РФ доступа к колоссальным экономическим ресурсам, сконцентрированным в крупных городах, что обеспечит главам регионов политическую власть не только в субъекте Федерации в целом, но и в крупных городах, расположенных на его территории. Однако, думается, что укрепление «вертикали власти», которое с неизбежностью повлечет за собой замедление экономического роста, — это не то, что нужно России.
Огосударствление городского управления и перенос местного самоуправления на уровень внутригородских районов практически полностью выхолостит институт местного самоуправления. Дело в том, что городское сообщество не складывается из простой суммы районных сообществ. Безусловно, у людей есть потребности, связанные непосредственно с территорией их проживания в городе. Но интересы горожан этим не ограничиваются. Перспективы развития, городская среда, культурное пространство формируются на уровне города в целом, и городское сообщество должно иметь голос в выборе решения этих вопросов из возможных альтернатив. Не случайно Закон РФ о местном самоуправлении от 1991 года содержал целую главу 9 «Основы организации управления городом», из содержания которой следовало, что город должен управляться как единое целое.
В развитых зарубежных государствах обязательно присутствует местное самоуправление на уровне крупных и средних городов (в США — на уровне графств, муниципальных корпораций; в Великобритании — на уровне графств, городов-графств; в Германии — на уровне крупных городов; во Франции — на уровне крупных городов и т.д.).
Раскачивание маятника в сфере местного самоуправления недопустимо. Существующая сегодня модель его территориальной организации — результат широкой дискуссии, развернувшейся в период разработки и принятия действующего Федерального закона №131. Территориальная
организация местного самоуправления в России является оптимальной, она подвижна, субъекты РФ вправе в пределах предоставленных им полномочий корректировать ее, учитывая экономический потенциал, территориальные, географические, социально-демографические, национальные, исторические и иные особенности муниципальных образований. Серьезные опасения вызывают совсем иные фундаментальные проблемы, подрывающие основу местного самоуправления и, к сожалению, не решаемые (не исключено, что и сознательно) российской властью на протяжении последних лет.
Пожалуй, главная из них — критическое состояние местных финансов. В России на долю местного уровня власти, который является максимально приближенным к населению, приходится всего лишь два налога — земельный налог и налог на имущество физических лиц. Однако объектом налогообложения, как в первом, так и во втором случае, являются статичные объекты, будь то земельный участок с периодически варьируемой кадастровой стоимостью либо определенное имущество, стоимость которого также не претерпевает существенных колебаний. Доля земельного налога в общем объеме доходов местных бюджетов колеблется в пределах 3—3,5%, налога на имущество физических лиц — 0,1%. И это в условиях, когда перечень вопросов местного значения за последние годы необоснованно увеличен практически в два раза! О какой финансовой самостоятельности местного самоуправления вообще может идти речь! Возможный выход из кризисной ситуации — увеличение доходов местных бюджетов путем перераспределения уже закрепленных Налоговым кодексом РФ федеральных и региональных платежей в пользу местного уровня публичной власти. При этом для перехода на основу стабильных и долговременных налоговых источников и ухода от схем регулирования и выравнивания необходимо перераспределять поступления от тех доходов, объект обложения которыми зависит от результатов деятельности муниципальных образований, среди таковых можно выделить налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, а также налог на добавленную стоимость, который с 2000 года в полном объеме, к сожалению, закреплен за федеральным бюджетом. Также целесообразно перераспределить в пользу местных бюджетов поступления от платы за негативное воздействие на окружающую среду, ряда природоохранных и иных неналоговых платежей.
В соответствии с изменениями, произошедшими в законодательстве в течение последних нескольких лет, полномочия муниципальных образований в сфере здравоохранения, образования, социальной защиты населения переданы на региональный уровень власти. Однако указанные вопросы по-прежнему содержатся в перечне вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов. Соответственно, перечни вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов следует уточнить, исключив из них те, решение которых передано на уровень субъекта РФ.
Следующая «болевая точка» — муниципальная собственность. В статье 50 Федерального закона № 131-ФЗ закреплен закрытый перечень видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. Эти положения закона повлекли за собой огромные негативные последствия для развития муниципальных образований, которые фактически лишены возможности использовать имущество для извлечения прибыли. Статья 50 Федерального закона № 131 требует кардинального пересмотра. Необходимо предоставить муниципальным образованиям возможность иметь в собственности любое имущество, которое они смогут использовать по своему усмотрению, в том числе для извлечения прибыли от использования.
Муниципальная земля — основа, необходимая для комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. Однако и в этой сфере существуют проблемы. Главная из них — чрезвычайно медленное разграничение прав на землю между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Процесс, начавшийся еще в 1991 году, и сегодня еще очень далек от завершения. А ведь только земельный участок, надлежащим образом разграниченный и зарегистрированный в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество, может являться объектом обложения земельным налогом и обеспечивать дополнительные налоговые поступления в местный бюджет.
Сегодня в России крайне слабо развито межмуниципальное сотрудничество, в том числе приграничное. Между тем, это одно из условий динамичного социально-экономического развития муниципалитетов. Необходимо активно развивать хозяйственные формы сотрудничества, заключать межмуниципальные соглашения по социальным и экономическим вопросам.
Статьей 132 Конституции РФ закреплено полномочие органов местного самоуправления по осуществлению охраны общественного порядка. В развитых зарубежных государствах существует муниципальная полиция, формируемая органами местного самоуправления. Однако до настоящего момента из-за централизации в области внутренних дел России не создана муниципальная полиция, а органы муниципальной власти осуществляют в сфере охраны общественного порядка лишь координационную функцию. Создание не зависимой от органов государственной власти муниципальной полиции повысит личную и имущественную безопасность граждан, поднимет авторитет полиции в глазах населения.
Подводя итог, следует отметить, что, если мы хотим видеть Россию подлинно демократическим правовым государством, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, стоит серьезно задуматься о том, к чему может привести фактическая ликвидация местного самоуправления, проводимая под видом «максимального приближения власти к населению».