Россия не собирается отказываться от исполнения принятых международных обязательств

18 июня 2020 года Европейской комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией) было опубликовано заключение, содержащее оценку конституционных поправок, предусматривающих предоставление Конституционному суду РФ полномочия по проверке исполнимости решений международных органов в Российской Федерации.

Андрей Клишас, сопредседатель рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию РФ, председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству, в рамках интервью прокомментировал заключение Венецианской комиссии.

- Что разъяснения Венецианской комиссии означают для России?

- Венецианская комиссия является консультативным органом Совета Европы, предоставляющим разъяснения по вопросам, возникающим в сфере конституционного права.

Конечно, учитывая комплексный характер и значимость положений Закона РФ о поправке к Конституции, сложно представить, чтобы такой авторитетный и пользующийся уважением в экспертном сообществе орган Совета Европы, как Венецианская комиссия, мог оставить конституционные поправки без внимания. Но если предметно ознакомиться с заключением, можно заметить, что Венецианская комиссия во многих аспектах оперирует предположениями и допущениями. По своему же правовому эффекту заключение содержит лишь разъяснения рекомендательного характера.

Деятельность Венецианской комиссии имеет важное значение для развития конституционного права в рамках европейского сообщества, однако её заключения все же не являются обязательными для применения государствами, участвующими в Европейской конвенции. Как и с любой являющейся по своей юридической природе доктринальной правовой позицией, с заключениями Венецианской комиссии просто необходимо спорить, подвергать содержащиеся в этих заключениях утверждения сомнению, ведь в споре, как известно, рождается истина.

Для России было важно понимать позицию Венецианской комиссии, поскольку в её состав входят уважаемые эксперты, учёные

Для России было важно понимать позицию Венецианской комиссии, поскольку в её состав входят уважаемые эксперты, учёные. Те опасения, которые были обозначены Венецианской комиссией в связи с принятием поправок, указывают нам, в каком направлении мы можем поподробнее рассказать о действительном смысле предложенных изменений.

- Венецианская комиссия указывает, что новая редакция 79-й статьи Конституции нуждается в изменениях. Как вы можете это прокомментировать?

-  Мы высоко ценим внимание европейского экспертного сообщества, но не считаем позицию Венецианской комиссии по данному вопросу обоснованной.

Ознакомившись с актуальной конституционной практикой, к примеру государств — членов Совета Европы и Евросоюза, правовыми позициями их высших судебных инстанций, можно прийти к выводу о том, что допустимость проверки исполнимости решений межгосударственных органов в связи с возможным противоречием таких решений национальным конституциям не вызывает каких-либо сомнений. Государства отказываются от исполнения решений органов наднациональной юрисдикции, если такие решения вступают в противоречие с конституционными нормами. Ключевым вопросом здесь является необходимость учёта международными органами национальных особенностей конкретного правопорядка.

Подход, отраженный в поправках к 79-й статье Конституции, следует из особенностей отечественного правопорядка и соответствует восприятию российскими гражданами характера взаимодействия и взаимопроникновения между национальным и международным правом. Поэтому только граждане России могут решать, будут приняты подобные поправки или нет. Венецианская комиссия не может принимать решение за нас, поскольку это ставило бы под сомнение волю народа, являющегося единственным источником власти в государстве.

-  Многие эксперты указывают, что подобная формулировка направлена на отказ от исполнения решений ЕСПЧ. В случае принятия поправок Россия фактически сможет отказываться от исполнения своих международных обязательств?

- Если внимательно проанализировать предлагаемые поправки, то подобные интерпретации отпадут сами собой. Россия не собирается отказываться от исполнения принятых международных обязательств. Международное право по-прежнему является составной частью нашей правовой системы.

Важно лишь понимать, что само понятие «международное право» сегодня стало более размытым и неопределённым, чем, скажем, 20 лет назад. Мы, ратифицируя тот или иной международный договор, соглашаемся на определённые условия полностью либо с оговорками, которые заранее сообщаем всем участникам международного сообщества. Но что делать с толкованием положений договора органами наднациональной юрисдикции? Порой интерпретация положений международных соглашений коренным образом меняет их изначальный смысл, расширяет или сужает содержание истолковываемых положений. Поэтому у всех участников такого договора должна быть возможность дать правовую оценку новому толкованию на предмет соответствия конституционному порядку.

Представьте себе ситуацию, когда вы, являясь участником частноправовых отношений, заключаете сделку на понятных и приемлемых для вас условиях, а потом ваш контрагент интерпретирует договор таким образом, что к вам предъявляются какие-нибудь новые требования или на вас возлагаются новые обязательства. В публичных отношениях это в той же степени неприемлемо.

Положения российской Конституции зачастую предоставляют больший уровень гарантий, чем международно-правовые договоры

Пусть все эксперты, утверждающие обратное, ответят для себя на вопрос, содержит ли наша Конституция какие-либо положения, которые хоть в какой-либо степени ущемляют права наших граждан? Нет, не содержит. Положения российской Конституции зачастую предоставляют больший уровень гарантий, чем международно-правовые договоры. Поэтому примат норм Конституции нужно рассматривать именно с этой точки зрения. Всё остальное — спекуляции.

- Конституционный суд РФ и раньше мог осуществлять проверку исполнимости решений ЕСПЧ, как это имело место в деле граждан Анчугова и Гладкова. Зачем закреплять эти полномочия в Конституции?

- Это совершенно иной уровень закрепления указанных полномочий. Да, Конституционный суд и раньше мог осуществлять проверку решений органов наднациональной юрисдикции на предмет возможности исполнения решений ЕСПЧ. С 2015 года соответствующие изменения были внесены в федеральное законодательство. Мы лишь придали этим нормам конституционный характер и сделали регулирование более устойчивым, независимым от политической обстановки.

Подобные изменения отражают общепринятые тенденции, нарастающие в развитых правопорядках. Даже для государств, глубоко интегрированных в европейское сообщество, таких как Германия, Великобритания, Италия, этот вопрос сейчас является актуальным. Федеральный конституционный суд ФРГ, в частности, 5 мая 2020 года признал недопустимой имплементацию в национальное законодательство положений актов Европейского центрального банка, поскольку они вступают в противоречие с конституцией ФРГ. Приоритет конституционных положений выступает необходимым условием реализации принципа суверенного равенства государств.

- В своем заключении Венецианская комиссия указывает, что поправки в Конституцию РФ, предоставляющие президенту право инициировать процедуру отрешения от должности судей Конституционного суда, сделают суд уязвимым для политического давления. Как вы считаете, это действительно так?

- Это неверный подход. Законом о поправке предусматривается специальная юридическая процедура прекращения полномочий судей Конституционного суда, а также иных судей, в которой итоговое решение остаётся за Советом Федерации. Президент в данном случае вправе только инициировать соответствующую процедуру, так что вряд ли подобное полномочие может рассматриваться в качестве инструмента политического давления.

Замечу, что президент в соответствии с Конституцией РФ, в частности, предлагает кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного суда Советом Федерации. Исходя из этого, представляется вполне обоснованным предоставление Президенту РФ полномочий в рамках процедуры прекращения полномочий судей.

Предлагаемое поправками регулирование ограничивает основания для прекращения полномочий судей. Так, полномочия судьи в случае вступления Закона РФ о поправке к Конституции в силу можно будет досрочно прекратить «в случае совершения судьёй поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий». Ограниченный характер оснований для прекращения полномочий судей является эффективным правовым механизмом, исключающим возможность каких-либо злоупотреблений.

 Более того, прекращение полномочий судей при условии вступления поправок в силу по результатам общероссийского голосования будет осуществляться Советом Федерации в рамках парламентских процедур, которые носят публичный и абсолютно прозрачный характер. Совет Федерации формируется по результатам региональных выборов, поэтому не стоит забывать и о политической ответственности сенаторов перед избирателями представляемых регионов. Все эти факторы в совокупности позволяют говорить об абсолютной демократичности новой процедуры.