Федерализм не идентичен демократии, но развиваться без него недемократично

Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 года, стал одним из основных источников реализации конституционных прав граждан. Новым шагом в этом направлении станет работа по созданию единой системы публичной власти, базирующаяся на принятом в декабре 2021 года законе об общих принципах организации публичной власти в регионах и законе о реформе местного самоуправления, проект которого рассматривается сейчас в Госдуме.

Путин остановил сползание к конфедерации 

Российский федерализм за 30 лет прошел несколько сложных этапов, заявил нашему изданию политолог Сергей Марков. Первый — выход из кризиса с возможным распадом России. Эту угрозу в момент подписания Федеративного договора в 1992 году создавала ситуация на Северном Кавказе, отметил он. Тогда расхожими стали дискуссии на тему «хватит кормить Кавказ», как в конце 80-х, в перестройку, когда на Украине и в Прибалтике говорили: «Хватит кормить Москву», а на Урале: «Хватит кормить Среднюю Азию» и так далее.

«На следующем этапе мы стали свидетелями хаотического становления государственности, стремящегося к форме конфедерации. Именно туда в 90-е годы эволюционировал процесс. Он опирался, во-первых, на фразу Бориса Ельцина: берите полномочий, сколько хотите, а во-вторых, на слабость государственной власти. Региональные элиты брали под контроль федеральные органы власти на местах — МВД, ФСБ, — подчеркнул Марков. — Тенденцию сползания к конфедерации переломил приход Владимира Путина. Он начал восстанавливать государственные институты — и это был третий этап».

Одно время главы регионов были членами Совета Федерации, «что, конечно, абсурдно с точки зрения госструктур», напомнил эксперт. Но вскоре эта конструкция была изменена, и региональные представительства федеральных органов власти поставлены под федеральный контроль. «Благодаря этому Россия избежала и опасности конфедерации», — убежден он.

Следующий этап, точкой которого после кровавых событий в Беслане стал отказ от выборов губернаторов, ознаменовал собой усиление унитарной модели, констатировал Сергей Марков.

«После протестов 2011-2012 годов, лозунгом которых стало недовольство концентрацией власти в центре, произошла коррекция госполитики в отношении прав регионов и политических партий, — отметил он. — В большинстве субъектов восстановили выборность губернаторов. Это был сдвиг к большему федерализму. Что мы имеем в итоге? Сверхжесткая рыночная ситуация и давление извне заставляют нас балансировать между унитарной и федеративной моделями. Де-юре система федеративная, а с точки зрения исполнительной системы — унитарная».

Различные модели 

В мире существуют около трех десятков стран с федеративной моделью государственного устройства, и каждая чем-то отличается от другой, объясняет нашему изданию директор Центра региональной политики Института прикладных экономических исследований (ИПЭИ) РАНХиГС, доктор экономических наук Владимир Климанов.

Есть две основные конструкции. Американская базируется на принципах конкуренции разных органов власти за предоставление публичных услуг, а германская — на кооперативных (ее и называют кооперативной).

Крашенинников внес поправки к законопроекту о муниципальной власти

Помимо этих моделей федерации можно выделить канадский, австрийский и индийский варианты. В разных странах имеет место разная комбинация признаков федерализма, отмечает эксперт: наличие верхней палаты парламента как палаты регионов, вычленение столицы или специальных федеральных территорий, не являющихся полноценными субъектами федерации, особая роль высшего судебного органа и многое другое.

Мировая практика показывает и разные подходы в вопросах построения бюджетной системы. Если в США каждый уровень власти имеет собственную налоговую базу, то в Германии один налог может поступать сразу и в федеральный, и в региональный бюджеты. Аналогично и в расходах. Широко распространенные в ФРГ совместные полномочия не имеют места в США.

Опыт федерализма ФРГ сыграл свою роль в строительстве нашей федеративной системы. Но по мере развития проверялись и свои наработки. Классический пример этого — отказ, а потом возвращение выборности губернаторов.

«Сейчас в России сложились своя система органов власти, собственная конструкция разделения доходных источников для формирования бюджетов и расходных полномочий, закрепляемых за Федерацией, регионами и муниципалитетами, — отмечает Владимир Климанов. — Хотя в целом мы ближе к германской модели, но есть черты управления, взятые из практики других стран».

Защитить интересы регионов 

Исторически формы госустройства обусловлены политическими, географическими и экономическими условиями. Во-первых, говорит Климанов, ресурсы по громадной территории РФ распределены крайне неравномерно. Во-вторых, основные доходы бюджета формируются за счет косвенных налогов, база которых может легко перемещаться с территории на территорию и к тому же во многом зависит от конъюнктуры на мировых рынках, колебаний цен на нефть и другие энергоресурсы — главных источников формирования бюджета.

Одним из важных факторов эксперт считает невозможность полноценно насытить низовые органы управления собственными доходными источниками. Земельные ресурсы как объект бюджетных доходов муниципалитетов у нас ценятся не так высоко, как в иных странах, где они дефицитны. Вот и получается, что у регионов и муниципалитетов собственных ресурсов не хватает для выполнения возложенных на них обязательств. Это вынуждает перераспределять межбюджетные трансферты, объемы которых год от года только растут. Ныне ситуация дополнена еще и пандемическими условиями.

Потому и возникла необходимость скорректировать систему распределения полномочий между органами публичной власти. В конце 2021 года был принят закон об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ.

«Закон продолжает развивать фундаментальные принципы российского федерализма, предусмотренные нормами Основного закона страны о конституционном строе, — заявил нашему изданию один из его авторов, глава Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству Андрей Клишас. — В частности, принципы единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами госвласти».

Андрей Клишас © пресс-служба Совета Федерации

Например, отныне по закону руководитель региона должен называться «глава», без использования слов «президент» и «Российская Федерация». Причем глава субъекта одновременно будет считаться и главным региональным чиновником, и федеральным чиновником в регионе — и станет связующим звеном в вертикали власти. Если он утратил доверие президента страны (или досрочно сложил полномочия по собственному желанию, отказался от гражданства РФ или имеет вид на жительство или гражданство другого государства), то может быть снят с поста с запретом в течение пяти последующих лет претендовать на эту должность. Кроме того, президент вправе применить к главе региона и иные меры ответственности.

Когда Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности главы региона, то последний не сможет распускать заксобрание или вносить изменения в Конституцию (устав) субъекта РФ. А также будет обязан предоставить в открытом доступе сведения о своих (и супруги) доходах, имуществе и несовершеннолетних детях.

Для обеспечения стабильности системы публичной власти закон снимает ограничения в числе сроков возможного избрания главы региона, и заксобрания субъектов РФ сами решат этот вопрос. Но каждый срок будет уже пятилетним.

«Детальное урегулирование полномочий по предметам совместного ведения позволяет лучше защитить интересы субъектов РФ», — резюмировал сенатор.

Четкое разграничение полномочий 

«Мы сохранили подход, согласно которому данный перечень полномочий является исчерпывающим. Такой механизм направлен на то, чтобы исключить случаи необоснованного расширения полномочий регионов в отраслевом законодательстве, а также исключить возложение на них необоснованных расходов, — пояснил сенатор. — Если говорить об особенностях и философии сегодняшнего момента, то наиболее актуальны и значимы именно вопросы четкого разграничения полномочий между всеми уровнями публичной власти и их эффективное осуществление в интересах населения».

Кроме того, отметил он, очень важно, чтобы реализация властных полномочий осуществлялась на том уровне, где это необходимо.

Помимо этого, сейчас депутаты рассматривают новую редакцию закона о местном самоуправлении, также внесенного Андреем Клишасом с главой думского Комитета по госстроительству и законодательству Павлом Крашенинниковым.

Политолог Сергей Марков рассматривает инициативу как попытку отстроить систему МСУ так, чтобы она вносила реальный вклад в управление страной и повышение качества жизни граждан.

«Сегодня это звено, — по его мнению, — не действует, причем не из-за недостатка денег, а потому что его институтами нередко пользуется не население в силу слабой организованности, а различные группировки — клановые, олигархические, криминальные. Создание единой системы публичной власти дает шанс сделать местное самоуправление независимым».

Перестройка системы муниципальных образований сформирует новые принципы взаимодействия властей разных уровней. Будут легализованы более эффективные формы контроля за региональными органами со стороны Федерации, а за органами МСУ — со стороны субъекта РФ.

«Законопроект об общих принципах организации МСУ продолжает работу по созданию единой системы публичной власти. Ее конечная цель — реализация социально-экономического развития России и повышение уровня жизни граждан», — резюмировал Андрей Клишас.

В интересах человека

Сенатор не согласен с оппонентами, утверждающими, что закон отдалит муниципальную власть от народа и ухудшит его повседневную жизнь.

«Это не так. Нормы законопроекта, как правило, прямо предусматривают вхождение в структуру местной администрации городского округа, муниципального округа территориальных органов местной администрации, — пояснил Клишас. — Вводимая одноуровневая организация МСУ позволит, во-первых, избежать дублирования функций, а во-вторых, переложить ответственность с одного уровня муниципалитета на другой. Таким образом, данная новелла будет способствовать решению вопроса об эффективном распределении полномочий в интересах населения».

Конечно, в развитии федеративных отношений имеется немало проблем, которые требуют особого внимания. По мнению Сергея Маркова, де-юре федерализма в России чуть больше, чем де-факто. «Это связано, — отмечает он, — с проблемами исторического развития. Консолидация власти потребовалась для выхода из катастрофы 90-х, для противостояния начатой Западом гибридной войне и санкциям. Сегодня этого требует и спецоперация на Украине. И пока мы справляемся».

После принятия новой редакции закона о местном самоуправлении придется отменить или изменить более 100 федеральных законов. Эксперты полагают, что потребуется перенастройка налогово-бюджетной системы и обновление профильного отраслевого законодательства.

«Такая масштабная реформа призвана создать реально дееспособные органы власти, призванные в новых условиях максимально эффективно и ответственно отвечать на нужды населения и бизнеса, — констатирует политолог. — В итоге нашу федеративную модель я оцениваю на твердую четверку. Она ничуть не хуже, чем во многих других странах».

К слову, Сергей Марков напомнил формулу Евгения Примакова: федерализм отнюдь не идентичен демократии, но с таким многообразием регионов, как у нас, развиваться без него недемократично.