Бюджетные деньги предлагается тратить с умом

Изменение системы целеполагания госпрограмм, а также их структуры и содержания, введение новых подходов к разработке и реализации этих сложных механизмов освоения бюджетных денег и разделение их на отраслевые и комплексные, сделает их более гибкими, прозрачными и производительными. При этом цели и показатели госпрограмм должны стать понятными для граждан и бизнеса.

Такой проект постановления Министерство экономического развития разместило на сайте проектов правовых актов 29 января. В Госдуме и в Совете Федерации позитивно оценивают попытку Минэкономразвития «реабилитироваться» и рассчитывают, что в конечной редакции документа вся прозвучавшая ранее в отношении госпрограмм критика будет учтена.

Группировка расходов бюджета, и больше ничего?

Согласно данным кабмина, сегодня в стране действует 46 госпрограмм, через которые прокачивается 70% федерального бюджета по пяти тематическим направлениям: новое качество жизни, инновационное развитие и модернизация экономики, обеспечение национальной безопасности, сбалансированное региональное развитие и эффективное государство.

Но с эффективностью как раз и не задалось. О том, что госпрограммы исчерпали себя в качестве основного инструмента выполнения важных госзаданий, основательно доказав свою непродуктивность, с парламентской трибуны в последние два года говорили часто и довольно аргументированно, с привлечением безутешных данных Счётной палаты.

Напомним, в октябре 2020 года аудиторы подготовили доклад, отметив в нём, что параметры госпрограмм не всегда взаимоувязаны между собой, а цели и мероприятия могут не полностью отражать задачи, поставленные перед ведомствами. Очевидно, поэтому на 1 октября расходы по 11 госпрограммам были исполнены менее чем на 50%.

В частности, из обнародованных материалов следовало, что кассовое исполнение госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» по состоянию на 1 сентября 2020 года составило всего 55% при увеличении финансирования на 219,4 млрд рублей. Также хромало кассовое исполнение расходов по подпрограмме «Туризм» — всего 11,9% и подпрограмме «Инвестиционный климат» (5,2 % показателя сводной бюджетной росписи на 2020 год).

Читайте также:

• Главные законы 2020: экономика • Повышенную ставку НДФЛ предлагают применять в отношении дивидендов • Когда и на сколько в России вырастут выплаты и пособия

Такая беда с освоением государственного рубля подвигла главу думского бюджетного комитета Андрея Макарова осенью прошлого года заявить о целесообразности отказаться от самого института госпрограмм. «Может быть, стоит отказаться от механизма, который за десять лет доказал свою неэффективность, и работать на основании национальных целей?» — предложил депутат на заседании комитета 23 октября в ходе рассмотрения госпрограммы в сфере экономического и энергетического развития.

По мнению Макарова, госпрограммы — «это, по существу, абсолютно аналитическая модель, группировка расходов бюджета, и ничего больше».

На том, что госпрограммы требуют пересмотра, прошлой осенью настаивал и глава Счётной палаты Алексей Кудрин. Выступая на «Форуме стратегов — 2020» он сказал, что госпрограммы оказались устаревшими, сложными и не всегда сбалансированными для сегодняшнего динамичного управления и достижения целей.

Показатели эффективности изменятся

Критическое осмысление законодателями десятилетнего опыта выполнения госпрограмм просто не могло остаться без внимания, особенно после наделения Госдумы в рамках конституционных поправок дополнительными полномочиями по формированию Правительства. О планах реформировать систему управления госпрограммами глава Минэкономразвития Максим Решетников объявил ещё в ноябре прошлого года, когда проходила процедура подготовки федерального закона о федеральном бюджете ко второму чтению.

Предложенное Министерством экономического развития для общественной оценки положение о новой системе управления госпрограммами предусматривает сокращение количества и сроков процедур в ходе выполнения и оценки их эффективности.

Согласно документу, госпрограммы разрабатываются для достижения национальных целей развития страны, определённых Президентом РФ, а также приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечения нацбезопасности.

Для каждой цели госпрограммы и её структурных элементов будут сформированы показатели, отражающие конечные общественно значимые социально-экономические эффекты от её реализации.

При этом госпрограммы предлагается разделить на отраслевые и комплексные, предметом которых станут достижение приоритетов и целей госполитики межотраслевого и территориального характера.

По мнению разработчиков, такой подход позволит отражать в комплексных программах полную информацию о всех мероприятиях и расходах федерального бюджета, направляемых на развитие соответствующей сферы. При этом предусматривается, что начиная с 2024 года такие программы будут иметь исключительно аналитический характер.

Сами госпрограммы предлагается структурировать, выделив в них проектную (достижение конкретных результатов в рамках федеральных и ведомственных проектов) и процессную части (постоянные мероприятия).

Наконец-то они это сделали

Представленный проект является завершением многолетней работы Правительства по совершенствованию этого инструмента стратегического планирования, уверен председатель Комитета Совета Федерации по бюджету и финрынкам Анатолий Артамонов. «Уже несколько лет «обкатывается» опыт реализации пяти так называемых пилотных государственных программ, который был нацелен на то, чтобы усилить именно проектные подходы в управлении государственных программ», — напомнил сенатор в интервью «Парламентской газете».

Федеральные проекты являются составной частью государственных программ

Ещё одним важным моментом парламентарий назвал использование уже накопленного опыта реализации национальных и федеральных проектов. «Это тем более важно, что федеральные проекты являются составной частью государственных программ, — отметил парламентарий. — Поэтому качество управления госпрограммами напрямую сказывается на эффективности  реализации национальных проектов и, соответственно, всей работы по достижению национальных целей развития».

Принципиальным моментом здесь Анатолий Артамонов считает унификацию и приведение основных подходов к управлению нацпроектами и госпрограммами к одному знаменателю.

Сенатор подчеркнул, что внесение проекта постановления синхронизировано с реализацией перечня поручений главы государства по итогам состоявшегося 23 декабря совместного заседания Госсовета и Совета при президенте по стратегическому развитию и национальным программам. В соответствии с поручениями, Правительство должно до 1 февраля 2021 года доработать проект Единого плана по достижению национальных целей развития, а к 1 апреля 2021 года скорректировать с ним нацпроекты и госпрограммы.

«Таким образом, выстраивается единая, работающая на одних и тех же принципах и взаимосогласованная между собой вертикаль документов стратегического планирования, ориентированная на реализацию национальных целей развития, — считает Анатолий Артамонов. — В дальнейшем эта вертикаль должна быть продолжена на региональном уровне за счёт региональных проектов и государственных программ субъектов РФ».

Критика учтена, но торопиться с оценками не стоит

Ещё один важный момент, заверил глава бюджетного комитета: в проекте постановления учтена критика в адрес госпрограмм, которая высказывалась все последние годы палатами Федерального Собрания и Счётной палатой. «Во-первых, предлагается существенно сократить количество их показателей и привести в соответствие с национальными целями развития и показателями Единого плана, — пояснил Анатолий Артамонов. — Во-вторых, опыт реализации «пилотных» государственных программ переносится на все госпрограммы. Теперь они будут разделены на проектную часть и процессную».

Ещё один немаловажный момент: на госпрограммы распространяется модель управления национальными и федеральными проектами. За ними закрепляются кураторы в лице профильных вице-премьеров. Для повышения оперативности принимаемых решений будут формироваться управляющие советы государственных программ, что облегчит межведомственное согласование, например, при перераспределении объёмов финансирования между разными подпрограммами государственных программ.

«Таким образом, содержащиеся в данном проекте стратегические подходы к реформированию госпрограмм можно только поддержать, — считает сенатор. — Однако, как говорится, дьявол кроется в деталях. Нужно дождаться, каким станет этот документ после всех согласований в Правительстве. Предстоит достаточно сложная и длительная работа по переработке всех реализующихся госпрограмм в соответствии с проектными принципами».

И только после этого можно будет делать конкретные предложения по внесению изменений в сложившийся порядок осуществления парламентского контроля за выполнением государственных программ, отметил Анатолий Артамонов. «Однако очевидно, что при проведении парламентского контроля нужно будет обращать особое внимание на соответствие показателей государственных программ показателям Единого плана», — резюмировал глава комитета.

Законодателям предстоит ещё разобраться в проекте

Среди критериев неэффективности действующих госпрограмм в первую очередь законодатели отмечают низкую исполнительность по ряду направлений. «Соответственно, речь не идёт о стопроцентном освоении ресурсов, — уточнил в интервью «Парламентской газете» первый зампредседателя Комитета Госдумы по экономической политике Владимир Гутенёв. — Но ведь мы понимаем, что в условиях дефицита бюджета должно быть эффективное использование бюджетных ресурсов».

Депутат напомнил, что Минэкономразвития до сих пор не разработало долгосрочную стратегию в соответствии с законом о государственном стратегическом планировании, которая органично бы сшивалась с нацпроектами и госпрограммами. Также возникали ранее вопросы, в том числе и по прогнозному плану, который Минэкономразвития представил в Госдуму.

«Я думаю, что те усилия, которые предпринимает сегодня Максим Решетников, являются очень важной и показательной составляющей в тех изменениях, которые мы хотели бы видеть по эффективности работы Правительства и прежде всего Министерства экономразвития и кардинального изменения ситуации, — отметил Гутенёв. — Сейчас мы видим определённые позитивные шаги, и я надеюсь, что это вызвано не только предстоящим «правительственным часом» с участием министра экономического развития, но и системной работой».

По оценкам депутата, те документы, которые сейчас формирует Минэкономразвития, «должны изменить ситуацию».

«Но нам предстоит глубокий анализ, чтобы понять, достаточно ли будет тех шагов, которые Минэкономразвития уже сделал или потребуется более плотное взаимодействие», — подчеркнул Владимир Гутенёв. Он добавил, что сформированные экспертные среды в Государственной Думе, в том числе в сфере экономической политики, «должны более тесно взаимодействовать и видеть инициативы Минэкономразвития не на «регулейшене», а на заседании совместных экспертных советов и рабочих групп».

---

Государственная программа представляет собой документ стратегического планирования, содержащий комплекс запланированных мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих достижение приоритетов и целей госполитики по соответствующим направлениям социально-экономического развития и национальной безопасности.