Андрей Клишас: борьба с пытками должна носить системный характер

Под занавес осенней сессии в центре внимания СМИ и общественности оказались сразу три громких законопроекта, в числе авторов которых были глава Конституционного комитета Совета Федерации Андрей Клишас и его думский коллега Павел Крашенинников. Закон об общих принципах публичной власти в регионах уже принят и подписан президентом. Документ, регулирующий организацию местного самоуправления пока находится на рассмотрении парламентариев. И уже под самый Новый год в электронной базе нормативных актов появился законопроект об ужесточении наказания за пытки, с обсуждения которого мы и начали наше общение с Андреем Клишасом.

- Андрей Александрович, 20 декабря Вы с коллегами внесли законопроект, усиливающий ответственности за пытки. Проект вызвал неоднозначную реакцию среди правозащитников, в частности, основная их претензия — отсутствие обособленной статьи, устанавливающей ответственность за пытки.

- Действительно, такая претензия звучит от многих правозащитников, которые настаивают на введении в Уголовный кодекс единой статьи, устанавливающей ответственность за пытки.

Необходимо отметить, что к основным новеллам и формулировкам, используемым в нашем законопроекте, претензий у правозащитников нет: ни к определению понятия «пытки», которые мы взяли из Конвенции ООН, ни к субъектному составу должностных лиц, которые будут привлекаться к ответственности за применение пытки, ни к размеру санкций. Причина такого согласия правозащитников с нашим законопроектом проста: в процессе работы над ним мы постарались учесть максимальное количество предложений общественников. Представляется, что это у нас получилось достаточно хорошо.

Причина, почему разработчики законопроекта модернизировали действующие статьи Уголовного кодекса, а не создали новую, также проста: консолидация преступлений в единую статью всегда порождает риски конкуренции норм, тогда как совершенствование действующего регулирования таких рисков не несет.

- У многих также возникают сомнения в эффективности предложенных изменений без реформирования системы ФСИН.

- В первую очередь хочу подчеркнуть, что борьба с применением пыток должна носить системный характер. Здесь нужно применять как законодательные, так иные меры, которые позволят пресекать в зародыше такое явление, как пытки.

Необходимо не столько реформировать систему ФСИН, сколько создать в обществе атмосферу нетерпимости к любому незаконному применению насилия, в том числе к пыткам. Каждый гражданин, будь то сотрудник правоохранительного органа, должностное лицо или любой другой человек, должен понимать, что государство не приемлет применение пыток вне зависимости от целей. Более того, государство будет бороться с такими явлениями самыми жесткими мерами.

Наш законопроект делает серьезный шаг в обозначенном направлении.

- 15 декабря Совет Федерации одобрил закон об общих принципах публичной власти в регионах. Что изменилось в статусе региональных чиновников? С какой целью, например, была закреплена норма о том, что все региональные депутаты теперь занимают гос. должность субъекта? Повышается ли в связи с этим статус депутата? Усиливаются ли меры ответственности в отношении них?

- Данная норма унифицирует статус всех депутатов. В этом случае на них, с одной стороны, будут распространяться все гарантии депутатской деятельности, а с другой — и все ограничения и запреты антикоррупционного характера, связанные с замещением государственных должностей.

Надо сказать, что и меры ответственности региональных депутатов законом усиливаются. По аналогии с федеральными парламентариями предусматриваются такие новые меры, как предупреждение, освобождение от административной должности, запрет её занятия до прекращения срока полномочий, а также соответствующие основания их применения. Одним из таких оснований теперь является, например, использование депутатом своего статуса для деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий.

Помимо этого, закрепляются и новые основания для досрочного прекращения полномочий. В частности, полномочия депутата прекращаются досрочно в случае несообщения им в комиссию или органы прокуратуры о случаях обращения к нему лиц с целью склонения к коррупционным правонарушениям.

Данная новелла также является отражением последовательной антикоррупционной государственной политики.

- Одной из наиболее обсуждаемых стала новелла о снятии ограничения по количеству избраний для губернаторов. Чем обусловлена данная новелла и почему соответствующее ограничение было снято?

- Закон об общих принципах организации — закон системный, его нормы нужно рассматривать во взаимосвязи. Законом был установлен широкий спектр новых ограничений и мер ответственности, применяемых к главе региона. Появилась норма о праве президента выносить ему предупреждение и выговор. В случае если причины их вынесения не устранены, данное лицо подлежит отрешению от должности. Если такая мера была применена, то лицо не сможет быть выдвинуто в качестве кандидата на указанную должность ни в одном субъекте в течение пяти лет.

По сути, в отношении глав регионов устанавливаются новые высокие требования к качеству их работы, ее результатам, профессионализму. Отмена ограничения занимать должность главы региона более двух сроков подряд выступает в качестве компенсаторного механизма и допускает возможность длительного занятия должности в случае качественного осуществления главы региона своих полномочий.

Но тут стоит обратить внимание на два обстоятельства.

Во-первых, такое регулирование не исключает последующего участия главы региона на выборах и принятия окончательного решения по его кандидатуре гражданами или заксобраниями регионов.

Во-вторых, и это принципиально важно, соответствующее ограничение по количеству сроков может быть предусмотрено в законодательстве субъектов с учетом демократических традиций и региональной специфики.

В конечном итоге окончательное решение по данному вопросу остается за регионами, за гражданами, проживающими в соответствующих субъектах.

- 16 декабря, сразу после одобрения Советом Федерации закона об органах публичной власти в регионах, был внесен законопроект о новой организации местного самоуправления. Верно ли говорить, что эти два документа взаимосвязаны и объединены общей концепцией?

- Совершенно верно. Оба разработанных проекта направлены на выстраивание единой системы публичной власти. Принцип единства предполагает согласованное действие различных уровней публичной власти как единого целого во благо граждан. Выстраиваемая модель функционирования публичной власти преследует своей целью реализацию социально-экономического развития России, повышения уровня жизни граждан. При этом мы пониманием, что достижение наибольшей эффективности в этом вопросе возможно только при скоординированном и согласованном взаимодействии федеральной, региональной и местной власти.

Работа по созданию такой системы началась еще в прошлом году, когда в законодательство были внесены изменения в части деятельности федеральных органов власти. В частности, был принят закон о Государственном Совете в целях обеспечения согласованного функционирования органов публичной власти всех уровней.

Ряд общих принципов, касающихся деятельности органов местного самоуправления, уже был нами заложен в законе о региональной власти. Следующим шагом было совершенствование федерального законодательства об основах местного самоуправления.

Предыдущий закон — 131-ФЗ — не только нуждался в концептуальном приведении в соответствие с новыми нормами Конституции, но и чисто структурно, технически требовал изменений.

За время его действия в него было внесено большое количество изменений и дополнений. Представители как муниципалитетов, так и экспертного сообщества, неоднократно обращали внимание, в том числе на мероприятиях в Совете Федерации, что закон сложен с точки зрения его восприятия. Поэтому при подготовке нового закона мы преследовали своей целью не только реализацию новых конституционных положений, но и создание более понятного и четкого текста с точки зрения его структуры и содержания.

- Меняется ли данным законопроектом подход к пониманию природы местного самоуправления, задач и функций муниципалитетов?

- Местное самоуправление признается и гарантируется Конституцией. Это одна из основ российского конституционного строя, и данное положение нашло отражение в нормах законопроекта.

При этом основное предназначение муниципальных органов, и это также прямо следует из Конституции, состоит в решении вопросов местного значения. Этот уровень публичной власти наиболее приближен к населению. Муниципалитеты решают вопросы, связанные с текущими нуждами территорий, созданием комфортной среды для проживания людей, вопросы, от которых напрямую зависит качество жизни людей. Но при этом они должны решать их эффективно. На этом в законопроекте также сделан акцент с точки зрения функциональных основ деятельности. Законопроект устанавливает закрытый перечень из 27 неотъемлемых полномочий местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, а также перечень полномочий, которые могут быть перераспределены на региональном уровне.

- Говоря о полномочиях, многие указывают на то, что осуществление местным самоуправлением своих функций зачастую не подкреплено необходимой экономической основой. Указывают на то, что данная проблема появляется и при передаче государственных полномочий на муниципальный уровень. Каким образом в законопроекте решается данная проблема?

- В первую очередь здесь стоит отметить, что передача государственных полномочий на местный уровень без выделения соответствующих финансовых и материальных средств невозможна. Это гарантия, предусмотренная в соответствии с поправками на конституционном уровне. Подчеркиваю, такое наделение возможно только при условии передачи необходимых материальных и финансовых средств.

Кроме того, в законе о региональной власти уже предусмотрен такой институт, как перераспределение полномочий. В законопроекте он также получил нормативное развитие. Данный институт направлен на то, чтобы закрепить практику передачи муниципальных полномочий на региональный уровень с последующей их передачей обратно органам местного самоуправления при выделении на эти полномочия необходимых финансовых ресурсов.

При этом гарантии независимости местного самоуправления четко соблюдаются, так как, во-первых, сформулирован перечень таких перераспределенных полномочий, а во-вторых, предусмотрены те полномочия, которые не могут затрагиваться данным институтом. Это касается таких неотъемлемых и значимых сфер, как управление муниципальной собственностью, формирование местного бюджета, принятие устава муниципального образования.

- Какие еще значимые новеллы предусмотрены в законопроекте?

- В законопроекте устанавливается одноуровневая территориальная система организации власти на местах, в основе которой лежит принцип привязки к населению.

Вместо шести закрепляется три вида муниципальных образований. Это: городской округ, муниципальный округ, внутригородская территория в городах федерального значения.

Такая организация, с одной стороны, позволит избежать дублирования функций, а с другой стороны — перекладывания ответственности с одного уровня муниципалитета на другой. Именно на решение вопроса об эффективном распределении полномочий в интересах населения и направлена данная новелла. В законопроекте совершенно четко закреплено, что отвечает за всю территорию округа или района единая администрация муниципалитета.

- Меняется ли что-либо в структуре органов местной власти? Если да, то что именно?

- Структура органов местного самоуправления остается неизменной. С учетом упразднения двухуровневой структуры муниципалитетов закрепляется единственный способ формирования представительных органов, а именно — прямые муниципальные выборы. Это, безусловно, повышает демократический характер муниципалитетов. Унифицируется правовой статус лиц, замещающих муниципальные должности. Закрепляются единые требования, ограничения, запреты. Для всех должностных лиц местного самоуправления устанавливается единый срок полномочий — пять лет.

- Что можно сказать об ответственности муниципальных чиновников? Есть ли в данной части какие-то новеллы?

- В отношении глав муниципальных образований и глав местных администраций усиливается ответственность перед высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Перечень действующих оснований для удаления главы МО в отставку дополняется новым основанием — систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления. При этом данное полномочие не будет реализовываться главами регионов произвольно. Показатели для оценки эффективности будут установлены на федеральном уровне, будут предусмотрены в указе президента.