Агломерации не должны отодвигать в тень малые города

Развитие городских агломераций и законодательное закрепление требования к системе их управления придаст стимул новым инфраструктурным проектам и дополнительным инвестициям в развитие городских и сельских территорий. Чтобы система заработала, муниципалитетам, входящим в агломерации, необходимо будет создать координационный совет и единые хозяйственные компании. Такой пакет законопроектов, размещённый Минэкономразвития на портале проектов правовых актов, по идее, должен вывести страну на новый уровень развития территорий, однако выявленные в ходе общественных слушаний недостатки, по мнению экспертов, не позволяют этого добиться.

Нужны дополнительные меры

Для того чтобы наша страна развивалась устойчиво и сбалансированно, а межрегиональные различия в уровне и качестве жизни людей сокращались на фоне  ускорения экономического роста и технологического развития, в феврале прошлого года кабмином была утверждена стратегии пространственного развития РФ до 2025 года. Одним из ключевых приоритетов, закреплённых в стратегии, стало развитие городских агломераций.

Принято считать, что образование городских агломераций — одна из стадий урбанизации. Самый простой пример, который приходит на ум в этой связи, — крупнейшая в Европе Московская агломерация, вокруг которой сегодня сосредоточено множество населённых пунктов, главным образом городских, объединённых в сложную многокомпонентную систему с интенсивными производственными, транспортными и культурными связями.

По данным Росстата, сегодня в 16 городах-миллионниках проживает четверть населения страны, то есть около 35 млн человек, при этом из 1116 российских городов 70% составляют малые города, которые в начале 90-х прошлого века оказались в наименьшей степени готовыми к переходу от плановой экономики к рыночной.

Однако и агломерации, несмотря на масштабный утверждённый план, до сих пор развиваются не особо скорыми темпами из-за правовой неурегулированности ряда вопросов. Их-то Минэкономразвития своими поправками и пытается снять.

Так, проект базового закона направлен на создание правовых и экономических условий для развития городских агломераций. Здесь закрепляется понятие самой городской агломерации, критерии ее формирования, полномочия органов публичной власти в сфере развития агломераций, институты управления их развитием.

На сайте министерства сообщается, что предусмотренная законопроектом модель управления городскими агломерациями основана на создании механизмов межмуниципального сотрудничества с закреплением координирующей роли регионов и полномочий Российской Федерации по оказанию господдержки развитию городских агломераций.

Под городской агломерацией в законопроекте предлагается понимать территорию городского округа или города федерального значения, объединённую с территориями других муниципальных образований устойчивыми социальными, экономическими и хозяйственными связями. При этом, как указывается в пояснительной записке к документу, должны учитываться численность, плотность населения, а также транспортная доступность административного центра агломерации (у жителей должна быть возможность съездить туда и обратно в течение рабочего дня).

Система управления развитием агломераций предусматривает заключение межмуниципального соглашения о совместном решении ряда вопросов местного значения. Предполагается создание координационного совета по развитию городской агломерации, учреждение межмуниципальных хозяйственных организаций, закрепление полномочий региона по координации планирования развития городских агломераций.

Сопутствующие законопроекты конкретизируют положения о порядке и содержании межмуниципальных соглашений, а также предусматривают особенности учреждения и управления деятельностью межмуниципальных хозяйственных организаций.

«Принятие пакета законопроектов создаст правовые основы развития городских агломераций — центров экономического роста страны, придаст стимул новым инфраструктурным проектам и дополнительным инвестициям в развитие городских и сельских территорий, повысит качество предоставления государственных и муниципальных услуг населению», — цитирует пресс-служба замминистра экономразвития Оксану Тарасенко.

Ранее на необходимости проработать дополнительные меры поддержки городских агломераций, которые на сегодня объединяют порядка ста крупнейших муниципальных образований, настаивал спикер Госдумы Вячеслав Володин. Об этом он заявил в мае во время «правительственного часа» в Госдуме с участием главы Минэкономразвития Максимом Решетниковым. По мнению Володина, агломерации необходимо сделать привлекательными для бизнеса, чтобы там развивалась деловая активность.

Малые города должны развиваться

Повышать доступность и качество транспортной, энергетической, информационно-телекоммуникационной инфраструктуры и сокращать уровень межрегионального и внутрирегионального различия в социально-экономическом развитии в рамках Стратегии предлагается за счёт развития 20 перспективных центров экономического роста, которые должны обеспечить вклад в экономический рост более 1% ежегодно. 

В теории всё верно, но эксперты и политики ранее неоднократно высказывали опасения, что однобокое развитие агломераций повлечёт за собой неминуемый отток населения из малых городов, что никак не допустимо в текущих условиях развития страны, где около 70% населения сосредоточено в европейской части. Зачем же усугублять ситуацию?

Тем более что развитие малых городов для России имеет особое значение. Об этом президент Владимир Путин заявил в 2018 году в подмосковной Коломне, где он встретился с участниками Форума малых городов и исторических поселений. Глава государства сообщил, что программа развития таких территорий будет продолжена.

«Что касается малых городов, исторических поселений, то здесь тоже живут сотни тысяч человек. Это очень важная составляющая нашей жизни, поскольку в этих населённых пунктах в значительной степени сосредоточена наша история, культура», — приводятся слова президента на его официальном сайте.

Эти взгляды на развитие глубинки разделяет и председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко. В своём блоге на сайте палаты регионов 31 октября она отметила, что малые города в своём подавляющем большинстве в девяностых годах прошлого века столкнулись с серьёзнейшими экономическими и социальными проблемами. При этом она не согласна с распространённой точкой зрения, что такой ход событий был закономерен.

«Будто это неизбежное следствие того, что в современном мире лидерами развития являются агломерации. Считала и считаю эту точку зрения ошибочной: становление и укрепление агломераций не означает, что государство, общество должны мириться с разрушением исторически сложившейся структуры заселения России. Роль малых городов не следует оценивать исключительно с позиции экономической эффективности. Они носители нашей самобытности, нашей национальной культуры, традиций и обычаев русского, других народов России, свидетели и участники многовековой истории», — убеждена Валентина Матвиенко.

Она напомнила, что улучшение условий жизни людей в малых городах, исторических поселениях обрело статус стратегического приоритета. В подписанном главой государства указе «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» в число таких целей включено формирование комфортной и безопасной среды для жизни.

Способствовать решению задачи могли бы наукограды, индустриальные парки, инновационные центры, территории опережающего развития и институты развития. Матвиенко предлагает тесно привязать их деятельность к нуждам малых городов. Спикер не исключает, что это потребует изменений в Стратегии пространственного развития и действующем законодательстве. При этом она подчеркнула, что Совет Федерации готов к сотрудничеству с Правительством в решении этих задач, «имеющих важнейшее значение для настоящего и будущего страны».

Эксперт Михаил Демурин, комментируя ИА REGNUM высказывания Валентины Матвиенко, согласился с тем, что будущее России определит развитие средних и малых городов, а улучшение условий жизни в малых городах и исторических поселениях должно рассматриваться Правительством в качестве стратегического приоритета. «Тенденция к закреплению такого понимания набирает силу, а ведь всего пять-десять лет тому назад нас пытались убедить в том, что будущее России в создании 20 крупных городских агломераций», — приводит агентство слова эксперта.

Мнение эксперта: требуется доработка

Городские агломерации должны развиваться там, где для этого созрели условия и где это действительно необходимо, считает первый зампредседателя Комитета Госдумы по  федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Ирина Гусева.

В то же время есть регионы, которые развиваются за счёт малых городов и поселений, чему способствуют и реализация нацпроектов, и применяемые в регионах механизмы народного бюджетирования. Это даёт возможность территориям не просто выживать, а жить, уточнила депутат. В качестве примера она привела сельское хозяйство, которое можно определить не только как отрасль, но и как жизненный уклад.

Очень важно, чтобы малая родина с учётом сегодняшних вызовов жила и развивалась

«А это значит, что на селе необходимо создавать комфортные условия жизни, строить новые дороги, встраивать социальную инфраструктуру. Поэтому территории, которые сами видят свои точки роста, экономические стимулы — а таких примеров немало — нужно оставить, как есть. Очень важно, чтобы малая родина с учётом сегодняшних вызовов жила и развивалась», — пояснила Гусева «Парламентской газете».

Зампред напомнила, что в последнее время граждане в малых городах стали активнее участвовать в программах благоустройства и влиять на их результативность. Ирина Гусева считает целесообразным «не шарахаться из стороны в сторону», а развивать одновременно и агломерации (там, где это уместно), и малые города «с учётом особенностей нашей страны».

Следует также помнить, что все возможности межмуниципального сотрудничества, на чём должно строиться развитие агломераций, закреплены сегодня в законе о местном самоуправлении. Однако нормы не стыкуются с гражданским и корпоративным законодательством, поэтому создавать межмуниципальные организации практически невозможно, напоминает гендиректор Фонда «Институт экономики города» Александр Пузанов. И предложенные Минэкономразвития поправки могли бы серьёзно помочь делу, но, похоже, в министерстве не всё учли.

«То, что предложено в законопроекте — внести изменения в Гражданский кодекс и сказать, что вот такие межмуниципальные организации могут быть, не прописав никаких существенных особенностей — этого не достаточно. Там есть ещё десяток законов, куда следует внести изменения, и всё это надо делать единым пакетом. Попытались обойтись «малой кровью», но это такая тема, где нужно всё выписать до конца», — отметил в интервью «Парламентской газете» Александр Пузанов.

С другой стороны, в законопроекте закрепляются полномочия кабмина по ведению реестра городских агломераций, в связи с чем не понятны правовые последствия вводимых норм. «Что даёт факт вхождения в реестр городской агломерации? Если ты в реестре, то тебе дадут федеральную поддержку по каким-то основаниям, а если нет, то не дадут? Тогда нужно тоже прописать и зафиксировать. Но это тоже очень конфликтная ситуация, потому что как бы мы не дали определения, всегда будет тот, кого целесообразно поддержать, а кто-то не подойдет под формальные критерии», — пояснил федеральный эксперт.

У нас есть целый нацпроект «Безопасные и качественные дороги», который занимается развитием дорожного строительства в пределах крупнейших городских агломераций

В этой связи Александр Пузанов считает, что с закреплением в законодательстве городских агломераций следует «немного подождать», пока не сложится практика. «Потому что сейчас не мешает развиваться нормативной базе отсутствие специального закона об агломерациях. У нас есть целый нацпроект «Безопасные и качественные дороги», который занимается развитием дорожного строительства в пределах крупнейших городских агломераций. И вся «нормативка» здесь строится на понятиях «агломерация». И отсутствие федерального закона этому никак не мешает», — подчеркнул глава фонда, напомнив, что в регионах на сегодня принято множество законов об агломерациях и работа в этом направлении продолжается.