Администрация Президента РФ: путь от Аппарата до госоргана

25 лет назад, 19 июля 1991 года, была создана Администрация Президента Российской Федерации. Её статус и структура за прошедшие годы неоднократно менялись, однако главные цели и назначение всегда оставались неизменными — обеспечить эффективность деятельности главы государства.

«Тайный орден»

Сегодня Администрация Президента — это государственный орган, юридическое лицо, но не хозяйствующий субъект. Размещается она в Москве в районе Старой площади и улицы Ильинка в бывшем комплексе зданий ЦК КПСС. А создавалась указом главы государства №13 от 19 июля 1991 года как рабочий аппарат для обеспечения деятельности Президента РСФСР и контроля за исполнением принятых им решений. В тот период он являлся главой исполнительной власти и непосредственно руководил Советом Министров, ведомствами и местными органами государственной власти с многообразием их функций управления, надзора и контроля. За всем этим стояла Администрация Президента, которая находилась как бы в тени, но волевым образом проводила политику главы государства.

В сознании многих россиян она воспринимается неким «тайным орденом», который рулит в стране всем и вся. Администрация действительно постоянно находится в центре внимания журналистов, общественности, политологов, тем не менее является одним из самых закрытых государственных органов страны. «СМИ нередко представляли её неким «суперисполнительным органом», с помощью которого президент осуществляет свою власть. Однако на самом деле роль аппарата в то время была хотя и значительной, но достаточно ограниченной, — отметил в беседе с нашим корреспондентом Сергей Филатов, руководитель Администрации Президента России (1993—1996 гг.), Президент Фонда социально-экономических и интеллектуальных программ. — Другое дело, что нередко превышает свои функции. Особенно это заметно в предвыборный период, в работе с политическими партиями и СМИ, в работе с регионами».

В нынешнем виде Администрация была сформирована после серьёзной реорганизации 2004 года

С течением времени Администрация быстро структурировалась. Если первоначально она состояла из 13 подразделений, то с выходом положения о ней к середине 1993 года в её состав уже входило 26 управлений и отделов. В документе подчёркивалось, что Администрация является «аппаратом, созданным для обеспечения деятельности Президента Российской Федерации». В декабре того же года была принята Конституция Российской Федерации и Администрация Президента получила конституционный ранг, что отражено в статье 83.

Борис Ельцин, подчёркивая особую роль созданной им Администрации, в своём послании 30 марта 1999 года отметил: «Серьёзные задачи стоят перед Администрацией Президента, которой следует работать более организованно, скоординированно с органами государственной власти, а главное — усилить контроль за исполнением решений президента. К сожалению, в последнее время из-за бездействия отдельных руководителей и чиновников ею утрачены многие занимаемые позиции. Администрация должна не просто представлять президента, а быть активным проводником его политики».

Указ №490 от 6 апреля 2004 года уже определил Администрацию Президента как государственный орган, формируемый в соответствии с Конституцией, и тем самым определил новую концепцию её  властных полномочий. Она была нацелена на согласованное функционирование всех структурных органов, руководство которыми осуществляется непосредственно президентом. С изменением правового статуса Администрации в системе государственных органов власти её роль и значение резко возросли, внутренние вертикальные и горизонтальные связи между структурными подразделениями и должностными лицами стали более четкими и функционально упорядоченными.

В нынешнем виде, разумеется, с учётом всех последующих изменений и дополнений, Администрация сформирована после серьёзной реорганизации, обозначенной Указом президента от 6 апреля 2004 года. Она была связана с принятием закона о Совете Министров — Правительстве. Это обусловило необходимость создания полноценного правительственного Аппарата и разграничения его функций с Администрацией Президент РФ. Новое положение о ней определяло «правовой статус и правовые основы деятельности» её структур и должностных лиц.

Администрация Президента РФ состоит из самостоятельных подразделений и ряда отдельно указанных в положении должностных лиц. Это — руководитель Администрации, его заместители, пресс-секретарь Президента РФ, помощники, советники, полномочные представители Президента РФ, руководитель протокола Президента РФ… К самостоятельным подразделениям Администрации относятся различные управления Президента РФ, а также ряд равноправных подразделений, таких как Канцелярия и Референтура Президента РФ, Аппарат Совета безопасности РФ, Геральдический совет при Президенте РФ, Секретариат Руководителя Администрации Президента РФ…

В марте 1997 года одним из заместителей Руководителя Администрации Президента был назначен Владимир Путин. Эту должность он совмещал с обязанностями Начальника Главного контрольного управления Президента. С мая 1998 года стал Первым заместителем Руководителя Администрации. В этом качестве Владимир Владимирович до момента назначения его директором Федеральной службы безопасности РФ курировал в Администрации работу с территориями.

Традиционно глава Администрации, который работает под непосредственным руководством президента, назначается на должность и освобождается от неё его указом. Впрочем, как и вся Администрация формируется по личному усмотрению Главы государства, без согласования с иными ветвями власти и подконтрольно только ему, что вызывает у многих политиков недовольство. «Когда я руководил Администрацией, то было по-другому. В 90-е годы президент не был единственным центром власти, а лишь одним из них. Тогда были независимый парламент, с которым мы немало намучились, и вполне самостоятельный Конституционный суд. У нас существовала группа помощников президента, состоявшая из профессиональных, высокообразованных специалистов, и аппарат чиновников по направлениям деятельности главы государства. Первые не только помогали президенту в различных направлениях его деятельности, но и оберегали от ошибок. Они не были чиновниками, но опирались на аппарат в своей работе. После выборов президента в 1996 году в АП произошла реорганизация, в результате которой, на мой взгляд, получилась громоздкая и малоэффективная, чисто чиновничья система. Однако надо понимать, что глава государства в любом случае просто вынужден создавать свой рабочий аппарат из числа особо доверенных советников и консультантов — ведь через их «фильтр» проходят практически все проекты решений президента», — отметил в своём комментарии по этому поводу Сергей Филатов.

Насколько велики полномочия руководителя Администрации Президента России?

По положению об Администрации 1993 года, её руководитель координировал взаимодействие всех подразделений. Сейчас на него возложено оперативное руководство подразделениями и органами, которые обеспечивают деятельность главы государства. Впрочем, многое зависело от самого руководителя. Так, в 1996 году эту должность занял Анатолий Чубайс. И решил возвысить роль Администрации, усилив её влияние на общественно-политические процессы, а также зависимость от неё федеральной исполнительной власти. Все эти претензии нашли отражение в соответствующем указе от 1996 года. В обновленном положении об Администрации было указано, что «администрация является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента Российской Федерации», расширялись её возможности контроля иных органов, в том числе исполнительной власти. Депутаты Государственной Думы оспорили президентский указ в Конституционном суде России. В результате в положение были внесены изменения, смягчающие её контрольные возможности, а парламентарии отозвали своё обращение из Конституционного суда. Тем не менее в «чубайсовском» положении сохранилось определение Администрации как государственного органа.

Как конкретно АП «обеспечивает деятельность» главы государства, в чём это выражается?

В подготовке законопроектов для внесения их президентом в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы. Готовит проекты его указов, распоряжений, поручений, обращений, в том числе проекты ежегодных посланий Федеральному Собранию. Администрация контролирует и проверяет исполнение федеральных законов, указов, распоряжений и поручений президента и представляет ему соответствующие доклады. Обеспечивает взаимодействие главы государства с политическими партиями и общественными объединениями, профессиональными и творческими союзами в России, государственными органами и должностными лицами иностранных государств, российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, международными организациями. В Администрации анализируются: информация о социально-экономических, политических и правовых процессах в стране и мире; обращения граждан; предложения общественных объединений и органов местного самоуправления. На основе этих материалов готовятся доклады президенту.

Представители оппозиции, в частности, лидеры — КПРФ Геннадий Зюганов и ЛДПР Владимир Жириновский настаивают на необходимости принятия закона об Администрации Президента. «У нас до сих пор нет закона о Федеральном Собрании, а он должен быть. Нет закона о Конституционном собрании, который также должен быть. Нет закона об Администрации Президента. У нас нет даже механизма, который мог бы отрегулировать процессы в случае перекоса, а они совершенно очевидны», — считает Геннадий Андреевич.

Так или иначе, но за это время Администрацию Президента РФ последовательно возглавляли представители самых разных профессий и политических взглядов: Юрий Владимирович Петров (5 августа 1991 — 19 января 1993), Сергей Александрович Филатов (19 января 1993 — 15 января 1996), Николай Дмитриевич Егоров (15 января 1996 — 15 июля 1996), Анатолий Борисович Чубайс (15 июля 1996 — 7 марта 1997), Валентин Борисович Юмашев (11 марта 1997 — 7 декабря 1998), Николай Николаевич Бордюжа (7 декабря 1998 — 19 марта 1999), Александр Стальевич Волошин (19 марта 1999 — 30 октября 2003), Дмитрий Анатольевич Медведев (30 октября 2003 — 14 ноября 2005), Сергей Семёнович Собянин (14 ноября 2005 — 7 мая 2008), Сергей Евгеньевич Нарышкин (12 мая 2008 — 20 декабря 2011), Сергей Борисович Иванов (22 декабря 2011 — по н.в).