Приватизация: 30 лет спустя

Неоднозначный процесс, стартовавший в 90-х, до сих пор вызывает отторжение у большинства граждан страны, а у экспертов — желание разобраться в причинах его малой эффективности. Пожалуй, ни один элемент гайдаровских реформ не обеспечил такую массу противоречивых оценок в обществе как приватизация госсобственности. Либералы считали и считают, что именно она позволила зародиться в стране классу собственников. Противники указывают на ряд фатальных ошибок, допущенных в ходе раздела национального достояния, из-за которых так и не удалось достичь желаемого результата — бурного экономического роста за счет поступивших в казну средств. Порты и корабли уходили по стоимости иномарки, госпредприятия, попавшие в частные руки, становились неэффективными…

Спустя 30 лет наше издание попросило парламентариев и экспертов оценить последствия чувствительного для страны процесса, толчок которому дал президент СССР Михаил Горбачев, подписавший 1 июля 1991 года закон «Об основных началах разгосударствления и приватизации предприятий».

Предпосылки разгосударствления

Сложности реформ начала 90-х один известных банкир ельцинской поры описал одной фразой: про то, как строить социализм, была написана масса книг, а как его демонтировать — ни одной. В полной мере это касается и приватизации госсобственности. Как это делать в стране не знал никто, а опыт бывшей социалистической Польши на тот момент был, скорее, негативный.

По данным на начало 1990 года, национальное достояние СССР оценивалось в 2,7 трлн рублей в дореформенных ценах. Более 70 процентов этого имущества приходилась на государственную собственность.

Как следует из доклада Счетной палаты в 2004 г., спад производства в топливно-сырьевых отраслях усиливал ресурсную несбалансированность народного хозяйства и приводил к деградации отраслей обрабатывающей промышленности и усилению сырьевой направленности производства и экспорта. В 1992 году падение промышленного производства составило 18.8 процентов к 1991 году.

Объем производства продовольственных товаров сократился на 18 процентов, товаров народного потребления — на 15 процентов. Валовая продукция сельского хозяйства сократилась на 8 процентов. В 1992 году наблюдались значительное опережение роста розничных цен по сравнению с доходами населения, падение уровня жизни большинства населения, развитие бартера и натуральной оплаты труда.

В 1991 году реальный объем валового внутреннего продукта по отношению к предыдущему году снизился на 5 процентов, в 1992 году на 19-20, а в 1993 году на 12 процентов. Объем валового внутреннего продукта в 1996 году составил 2256 трлн рублей и в реальном выражении снизился на 6 процентов по сравнению с 1995 годом. Всего к 1996 году валовой внутренний продукт сократился на 38 процентов по отношению к 1991 году.

Такая ситуация способствовала росту дефицита федерального бюджета, который покрывался за счет масштабных заимствований на рынке государственных ценных бумаг. При этом расходы на обслуживание и погашение госдолга стали доминировать в расходах федерального бюджета.

В этих условиях бюджетная политика сводилась исключительно к поиску способов и средств рефинансирования и исполнения обязательств перед отечественными и зарубежными инвесторами. Идея пополнить казну за счет продажи госимущества в таких сложных условиях уже вскоре обрела реальные очертания.

Перевернутая логика и ваучеры

Зарубежная практика свидетельствует, что массовой распродаже госсобственности должны предшествовать реструктуризация предприятий и отраслей, повышение прозрачности их финансово-хозяйственной деятельности. В Счетной палате отмечают, что российская приватизация отличалась от классических форм «перевернутой логикой» своих этапов и мероприятий: сначала произошел массовый переход госактивов в частные руки, а затем — реструктуризация. Это существенно замедлило процесс формирования эффективных собственников и ограничило возможности привлечения инвестиций.

© Игорь Зотин/ИТАР-ТАСС

В отличие от стран с развитой рыночной экономикой, где передача в частные руки госимущества решала задачу повышения эффективности отдельных предприятий, по мнению аудиторов, в России приватизация была направлена на радикальное изменение отношений общества к собственности.

Почему распался Советский Союз?

Так, в начале 1992 года, несмотря на процесс передела госимущества, государственная форма собственности оставалась преобладающей, а предприятия государственного сектора обеспечивали две трети всего товарооборота.

Уже вскоре ситуация изменилась. В соответствии с указами президента РФ в 1992 году были введена в действие система приватизационных чеков или как их называли — ваучеры, которые наряду с деньгами использовали до 1 июля 1994 года в качестве средств оплаты при приобретении объектов приватизации. Каждый житель страны получил ваучер номинальной стоимостью 10 тысяч рублей.

Тогда же государственный комитет по управлению имуществом разработал госпрограмму приватизации. По статистике, около 25 млн россиян вложили свои ваучеры в чековые инвестиционные фонды (ЧИФ), 40 млн — в акции различных предприятий, треть владельцев ваучеров продали их.

По данным Счетной палаты, за 1992 год было приватизировано с оплатой в денежной форме 46 815 предприятий. При этом в федеральный бюджет поступило около 40 млн рублей. А если учесть широко используемое в тот период предоставление рассрочки до трех лет платежа при значительных темпах инфляции (более 1300процентов в 1992 году), то становится ясно, что в формировании бюджета страны средства от приватизации составляли несущественную долю.

Распределение государственных и муниципальных предприятий по условиям приватизации было следующим: 25 процентов активов запрещены к приватизации, для приватизации более 53 процентов активов необходимо было решение государственных органов разного уровня, при этом более 50 процентов государственных предприятий относилось к категории запрещенных к приватизации.

Самолеты по цене машины

Несмотря на внушительные количественные итоги начальных этапов приватизации, а также ряд других положительных моментов, основные стратегические цели, заявленные в госпрограмме приватизации, практически достигнуты не были, отмечается в докладе Счетной палаты.

Контрольное ведомство в качестве примера приводит объекты федеральной собственности, расположенные в престижных районах Москвы и Санкт-Петербурга, которые были реализованы по ценам, не превышающим размера арендной платы за них на срок от года до двух лет. Два самолета Ан-72 были проданы на аукционах по ценам 7,7 млн рублей и 11,0 млн рублей, или в 6 раз дешевле их остаточной балансовой стоимости (соответственно 32,2 млн рублей и 75,0 млн рублей).

В целом продажи госсобственности не привели к значительному увеличению доходов федерального бюджета и расширению налогооблагаемой базы, несмотря на то что параллельно с процессами приватизации в 1993-2003 годах в России проводилась налоговая реформа, которая как раз и была нацелена на обеспечение экономического роста и финансовой стабильности.

Нельзя забывать уроки истории

Эксперты отмечают, что ускоренная приватизация совпала по времени с глубочайшим экономическим кризисом в России, что негативно отразилось как на положении приватизированных предприятий, так и на материальном положении работающих на них людей. Перераспределение ВВП в пользу частного сектора объективно привело к падению реальных доходов основной массы работников бюджетной сферы.

Так, уровень среднемесячной заработной платы в 1996 году составлял примерно 120 долларов США, при этом работники образования и науки получали в среднем на треть меньше. Наиболее незащищенными в этих условиях оказались пенсионеры, инвалиды и другие малозащищенные категории.

Приватизация сегодня

Ошибки прошлого были учтены в законе о приватизации государственного и муниципального имущества, принятого Госдумой в 2001 году. Документ внес ряд серьезных усовершенствований в управлении процессами приватизации.

© Юрий Инякин / ПГ

В частности, закон устанавливает четкую последовательность действий. Теперь президент страны в соответствии  с конституцией формирует перечень стратегических предприятий и акционерных обществ и определяет возможность их приватизации. При этом приватизация естественных монополий может быть проведена только на основании законов, принимаемых парламентом. Правительство с учетом решений Президента и Федерального Собрания должно планировать и руководить процессом приватизации, а также ежегодно отчитываться перед депутатами о результатах.

Эксперты признают, результаты на сегодня довольно спорны. В конце мая в Счетной палате сообщили, что план приватизации федерального имущества на 2017-2019 годы в России был исполнен только на 25 процентов, что стало самым низким показателем за последние десять лет. Поступление средств в федеральный бюджет от приватизации также сократилось: в 2017 году оно составило 15,1 миллиарда рублей, а в 2019 году — 12,1 миллиарда рублей.

Всего в федеральный бюджет от приватизации федерального имущества за период 2017-2019 годов поступило 40,8 миллиарда рублей (82,3 процентов бюджетных назначений). В числе причин низкой результативности процесса приватизации Счетная палата, в частности, назвала отсутствие предпродажной подготовки и низкую инвестиционную привлекательность реализуемых активов. 

В развитие темы Правительство недавно внесло в Госдуму законопроект об ускорении темпов приватизации невостребованного государством имущества.

Действующий сейчас порядок включения имущества в программу приватизации и внесения в нее изменений носит довольно длительный характер и не позволяет оперативно принимать решения, что приводит в том числе к дополнительным расходам на содержание невостребованного имущества, отмечается в пояснительной записке.

Согласно законопроекту, в стране будет ускорен темп вовлечения в хозяйственный оборот недвижимого и движимого имущества госказны РФ с балансовой или кадастровой стоимостью менее 100 миллионов рублей, которое оказалось недостаточно востребованным государством для исполнения своих функций, в том числе и в получении дохода.

Читайте также:

• Как ваучер обесценил рубль • Дефолт-98: крах мифов о свободном рынке

Отмечается, что это позволит сократить затраты на содержание и обеспечение сохранности имущества и обеспечить поступление в федеральный бюджет налогов на прибыль в результате вовлечения имущества в хозяйственный оборот.

Законопроектом предусмотрено, что порядок формирования и утверждения перечня федерального имущества, подлежащего ускоренной приватизации, будет устанавливаться правительством. Наделить полномочиями по формированию перечня и внесению в него изменений предлагается Росимущество (которое будет действовать по согласованию с ФАС), а полномочиями по утверждению перечня — Министерство финансов. Список будет публиковаться Росимуществом в интернете для последующего проведения торгов, что позволит обеспечить доступ к нему неограниченного круга лиц.

МНЕНИЯ

Сергей Рябухин, первый зампредседателя Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам:

- По поручению президента Владимира Путина и Государственной Думы Счетная палата ранее уже провела комплексный анализ того, что произошло 30 лет назад. Отчет опубликован на русском и английском языках.

Если в двух словах, то можно отметить, что приватизация проводилась в спешке под влиянием, видимо, каких-то политических факторов на фоне противостояния президента и парламента. Сама идеология программы приватизации была принята с большими организационными, технологическими и смысловыми нарушениями и противоречиями.

В результате большие объемы госсобственности перешли в частные руки по бросовым ценам. К примеру, эсминцы тогда продавали по стоимости автомобиля марки «Форд» — за 12-15 тысяч долларов. В тот период мы потеряли торговый флот, рыболовецкий… была даже попытка приватизировать не имеющий аналогов в мире российских атомный флот.

© Кавашкин Борис/Фотохроника ТАСС

С точки зрения пополнения доходов федерального бюджета и на тот период времени приватизация не дала никаких результатов, но привела к большим потерям. Это была, по сути, насмешкой над здравым смыслом. А ведь одна из целей перехода госсобственности в частные руки — это получение в бюджет средств, которые поспособствуют бурному росту экономики.

В результате имеем по многим отраслям догоняющий режим 90-го года. То есть мы не достигли здесь еще уровня 90-го года.

К сожалению, мы не поступили так как поступила в свое время Маргарет Тетчер при приватизации отраслей экономики Великобритании. Она прежде потребовала глубокого финансового анализа по отраслям. Только после этого принимались взвешенные, продуманные и грамотные решения. И правительство Великобритании, в иных случаях признавало ошибки. То есть приватизация — это не разнарядка, а живая ткань, живой процесс… Нельзя его подводить под идеологические шаблоны. Это ключевая ошибка тридцатилетней давности. А тогда, к сожалению, превалировал идеологический смысл — идея разгосударствления. Результат был не важен.

И если сейчас будем продолжать в этом же русле пользы это не принесет. Поэтому полностью разделяю позицию президента Владимира Путина, в том смысле, что, если нет ожидаемого экономического эффекта по расчетам, то приватизировать предприятие нельзя. То достояние, которое формировалось десятилетиями или столетиями… наши предки открывали месторождения, строили заводы, железную дороги, тяговые подстанции, обустраивали инфраструктуру — это ведь целая жизнь нескольких поколений. К этому наследию нужно относиться бережно, по-государственному.

А тогда возобладала какая-то болезненно навязчивая позиция: любой ценой, но чтобы не принадлежало государству. Это что такое? Если это не сумасшествие, значит, предательство интересов страны!

Поэтому в каждом кабинете чиновника, который занимается вопросами приватизации должен висеть плакат со словами Путина о том, что при принятии важных решений должны учитываться интересы страны и интересы граждан.

Сергей Марков, директор Института политических исследований:

- В 90-х годах Гарвардский университет оценил итоги приватизации. Результат исследований был безусловным: вновь созданные частные предприятия дают прирост, наращивание производства и являются эффективными, а приватизированные предприятия — неэффективны. Более того, чаще всего, они деградируют. Снижение продуктивности объяснялось разграблением этих предприятий руководством и менеджментом.

Уже в 90-у годы абсолютно ясно и понятно, что приватизация прошла с чудовищными социальными искажениями, нарушением законов, справедливости и здравого смысла. Поэтому итоги ее не признаются гражданами до сих пор. Народ не против, чтобы бизнесмены создавали частные предприятия и с ними работали, но граждане абсолютно справедливо возражают, чтобы собственность, созданная всем советским народом и государством переходила в частные руки и эксплуатировалась в частных интересах.

Несогласие абсолютного большинства россиян с ходом приватизации и ее итогом является до сих пор миной замедленного действия.

Еще важный фактор: там, где крупные предприятия не были приватизированы там была достигнута настоящая эффективность. Например, военно-промышленный комплекс. Там либо предприятия не приватизировали, либо их обратно национализировали. Здесь колоссальный успех — Россия занимает второе место в мире. Второй пример — атомная промышленность. Опять значительный успех — Россия делит второе-третье место в мировой ядерной индустрии, является суперконкурентоспособной. Третий пример — Роснефть. Госкомпания номер один, которая дает больше всего доходов в бюджет.

Поэтому приватизацию нужно считать экономически абсолютно провальной, политически — абсолютно провальной (поскольку население не признает ее результатов) и социально абсолютно провальной, потому что она привела к огромным диспропорциям в распределении доходов.

СССР. Москва. 1 сентября 1991 г. Участники митинга против приватизации © Шогин Александр/Фотохроника ТАСС

Можно сказать, что приватизация была на 99 процентов неуспешной. Трудно найти хоть один пример успешного приватизированного предприятия… ну, может, какие-нибудь кафе и булочные.

Владимир Гутенев, первый зампредседателя Комитета Госдумы по экономической политике:

- Гайдаровская приватизация — это медаль с двумя сторонами. Она всегда будет восприниматься обществом двояко. С одной стороны — недовольство значительной части граждан, поскольку накопленные предыдущими поколениями национальные богатства из-за не до конца продуманных механизмов не имели справедливого распределения. Особенно в той части, которая именно ее и создавала. В силу, может быть, малой информативности или процессы не до конца были отлажены, а решения искали на ощупь… Но с другой стороны, нельзя не отметить, именно благодаря этому произошел динамический переход от плановой экономики к рыночной.

Возможно, стоило бы посетовать на то, что мы не в полной мере использовали наши возможности, как поступили китайцы, например, которые успешно сочетали преимущества плановой экономики, постепенно вводя рыночные механизмы. Тем не менее, шоковая терапия привела к тому, что быстро начала перестраиваться экономика, обретя собственников. И наверное, нужно признать, что частный собственник, зачастую, на рыночных позициях бывает эффективнее государства.

Вместе с тем я убежден, что нужно отдельно развивать малый и средний бизнес. Но когда говорят, что нужно продолжить политику разгосударствления, то с этим не могу согласиться. Я согласен, что много государственного бизнеса, а доля частного бизнеса недостаточна. Желательно, конечно, чтобы пропорции были другими. Но этих показателей нужно достигать не за счет приватизации госкомпаний, а за счет ускоренного роста частной составляющей. То есть за счет создания необходимый экономических условий и комфортной среды для ее развития.