Госплан может возродиться
Из-за рассогласованности программ развития на разных уровнях многие из них оказываются неэффективными
Президент России Владимир Путин 8 ноября своим указом утвердил основы государственной политики в сфере стратегического планирования в стране. Согласно документу, цикл такого планирования определяется сроком полномочий главы государства. Однако, по мнению опрошенных нашим изданием экспертов, чтобы новый госплан был эффективным, строить прогнозы нужно с горизонтом в 25 лет.
Планирование и программирование
Человеку свойственно планировать: отпуск, покупку жилья, рождение детей, бизнес. Государство делает то же самое, но в масштабах страны, и цена ошибки при планировании выше. Можно построить микрорайон или даже целый город, в котором никто не захочет жить — потому что территория вокруг не развивается или там неблагоприятный климат и нет работы. Можно открыть суперсовременное предприятие, но на нём некому будет трудиться, потому что университет в городе не готовит специалистов такого профиля, а выписывать их из другого региона невыгодно. Поэтому, берясь за большое дело, нужно просчитывать всё до мелочей и на многие годы вперёд. Это и называется стратегическим планированием.
Среди самых известных планов есть как успешные, например ГОЭЛРО (государственный план электрификации Советской России после Октябрьской революции 1917 года. — Прим. ред.), позволивший дать огромной стране электричество, так и не очень, к примеру освоение целины. Распашка казахстанских земель позволила увеличить сельхозпроизводство, но негативно сказалась на степных и лесостепных экосистемах. Другой масштабный проект — поворота сибирских рек с целью обеспечения водой засушливых регионов — к счастью, так и не был реализован.
В 90-е годы Россия отошла от плановой экономики, а теперь переходит к стратегическому планированию. Госполитика в сфере стратегического планирования — это совокупность скоординированных мер, направленных на определение с учётом национальных интересов России долгосрочных целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности, стратегических национальных приоритетов, путей и основных инструментов их достижения, на прогнозирование рисков социально-экономического развития и угроз национальной безопасности, на совершенствование системы стратегического планирования, говорится в президентском указе.
В указе содержится список документов стратпланирования, создаваемых в рамках прогнозирования на федеральном уровне на долгосрочный период. Например, к ним относятся: стратегический прогноз России, прогноз социально-экономического развития страны на долгосрочный период, прогноз научно-технологического развития, бюджетный прогноз на долгосрочный период.
Ещё в основах перечислены документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания на федеральном уровне. Среди них: ежегодное послание президента России Федеральному Собранию, стратегия национальной безопасности страны и основы государственной политики, доктрины, стратегии, концепции в сфере обеспечения национальной безопасности. Кроме того, к ним относятся документы стратегического планирования социально-экономического развития, определяющие национальные цели развития России, систему долгосрочных приоритетов и задач госуправления для обеспечения устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития, утверждаемые президентом и Правительством страны, а также стратегия научно-технологического развития РФ.
В рамках планирования и программирования на федеральном уровне также должны быть разработаны основные направления деятельности Правительства России, единый план по достижению национальных целей развития страны, госпрограммы РФ, государственная программа вооружения и национальные проекты.
В указе записано, что цикл стратегического планирования определяется сроком полномочий Президента России и является единым для всех его участников. По мнению зампредседателя Комитета Госдумы по экономической политике Михаила Делягина, горизонт наиболее эффективного стратпланирования должен составлять минимум четверть века. Очевидно, что спрогнозировать развитие страны или даже отдельной сферы жизни на такой период с точностью невозможно, но построение сценариев необходимо, считает депутат.
«Прогноз составляется по принципу «что будет, если всё и дальше пойдёт так, как идёт», — объяснил Делягин «РФ сегодня». — Количественные показатели рано или поздно переходят в качественные, а качество может улучшаться или ухудшаться. И на каждый случай у государства должны быть сценарии, вплоть до того, что на Землю высадятся инопланетяне. Высокая вариативность обеспечивает успех прогноза, а любой стратегический план должен корректироваться минимум дважды за 25 лет. Если этого не происходит, то такое планирование считается неэффективным».
Парламентарий привёл пример. Нефтяная скважина окупается через восемь лет эксплуатации, а использовать её можно гораздо дольше. Разведывая месторождение, тот, кто это делает, должен понимать, что он будет делать с нефтью все эти годы, кому и как продавать, доставлять и так далее. «И, в конце концов, будет ли через те же 25 лет нефть нужна так, как сегодня», — сказал Михаил Делягин. Это локальное стратегическое планирование, но общий принцип именно такой, добавил он.
Почему неэффективны госпрограммы
В России действуют сотни программ развития. Они существуют на всех уровнях, от федерального до муниципального. Национальные проекты, госпрограммы, программы развития отраслей или регионов, городов и даже деревень принимаются с завидной регулярностью, сказала «РФ сегодня» директор Института международных политических и экономических стратегий РУССТРАТ Елена Панина.
«Масса документов разрабатывается на уровне различных министерств и ведомств, огромные ресурсы на это тратятся, но зачастую такие проекты оказываются мертворождёнными, — отметила эксперт. — Потому что нет единой схемы, целеполагания и иерархии. Именно эти проблемы должно решить стратегическое планирование».
Закон о стратпланировании, в работе над которым принимала участие Елена Панина, приняли ещё в 2014 году, но его воплощение в жизнь начинается только сейчас, считает экономист. Краеугольным камнем она назвала выработку системы индикаторов, по которым бы оценивался успех или неуспех стратегического планирования. То есть строительство такого-то числа километров автодорог к какому-то году — это лишь количественная цель, а качественная должна заключаться, например, в снижении числа ДТП и погибших в них, объяснила Панина.
«Такие индикаторы формируют все государства исходя из особенностей своей культуры, — продолжила эксперт. — Особенно яркие примеры стратпланирования — в США, во Франции, в Германии, в Японии. В основе многих планов лежит сохранение баланса трудовых ресурсов, с чем в нашей стране существуют проблемы. Двадцать лет мы говорим о перепроизводстве экономистов и юристов и нехватке инженеров, а воз и ныне там».
Читайте также:
• Как СССР приближал культуру к народу • Сын Хрущёва назвал причины передачи Крыма Украине в 1954 году • Российский бизнес: от помады до инновационных лекарств
Разрабатывая документы стратпланирования, государство должно придерживаться их единой архитектуры на всех уровнях, добавила Елена Панина. Поскольку сейчас с этим есть проблемы.
На упрощение системы индикаторов эффективности госпрограмм ранее обращал внимание глава Счётной палаты Алексей Кудрин. Выступая на «Форуме стратегов — 2020», он отметил, что в нынешнем виде государственные программы сложны, их слишком много, у них много целей и ещё больше показателей, которые не всегда сбалансированы. «Там много так называемых индикаторов более низкого уровня, — сказал Кудрин, которого процитировали «Ведомости». — Вся эта система административных показателей очень сложно управляется». Одним словом, пора сделать госпрограммы более лаконичными и понятными людям, «а не только чиновникам-управленцам», полагает Кудрин.
Счётная палата ежегодно даёт заключение на отчёт Правительства об исполнении федерального бюджета, оценивая эффективность расходования средств. В прошлом году аудиторы указали на рассогласованность параметров госпрограмм, а также отметили, что цели и мероприятия могут не полностью отражать задачи, поставленные перед ведомствами. К примеру, к 1 сентября 2020 года кассовое исполнение госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» составляло только 55 процентов, а у некоторых её подпрограмм уровень исполнения ещё ниже — 5-11 процентов, несмотря на увеличение её бюджетного финансирования почти на 22 процента, или на 219 миллиардов рублей.
Ненамного лучше ситуация с исполнением и других госпрограмм, свидетельствуют оценки аудиторов Счётной палаты. Особенно много вопросов возникло к «Социальной поддержке граждан», её ответственным исполнителем является Минтруд. В этой госпрограмме не установлены показатели, характеризующие исполнение указа президента по обеспечению «темпа устойчивого роста доходов населения и уровня пенсионного обеспечения не ниже инфляции». «Значение показателя «Охват лиц старше трудоспособного возраста, признанных нуждающимися в социальном обслуживании, системой долговременного ухода» в 2021 году составляет 16 процентов, а с 2022 года — 100 процентов, что, по мнению Счётной палаты, труднодостижимо», — говорится в отчёте.
Всё идёт по плану
Одной из основных характеристик экономики СССР была её плановость. Спрос и предложение товаров и услуг на рынке определялось органами государственной власти. Именно они решали, какие товары и услуги необходимо производить, сколько, где, когда, какого качества. Такие решения частично опирались на статистику, частично — на политические цели и идеологию государства.
Государственный плановый комитет Совмина СССР (Госплан) возник в 1921 году, когда экономика страны пребывала в глубоком кризисе. В начале 1920-х годов промышленные объёмы составляли только 12 процентов от довоенных, а выпуск железа и чугуна — всего 2,5 процента, производительность труда снизилась на 80 процентов, отметил историк Владимир Иванов на сайте история.рф.
Основной задачей Госплана было планирование сбалансированного развития экономики СССР с целью повышения эффективности общественного производства, уровня жизни населения, укрепления обороноспособности.
«Советская система централизованного планирования имела всеобъемлющий и директивный характер», — сказал «РФ сегодня» глава Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам Анатолий Артамонов.
Основное её преимущество — способность в чрезвычайной ситуации мобилизовать все ресурсы экономики на нужных для государства направлениях. Отсюда и эффективность в условиях Великой Отечественной войны, когда в кратчайшие сроки удалось переместить предприятия на восток и наладить там производство военной продукции.
К существенным недостаткам сенатор отнёс отторжение инноваций и неспособность ориентироваться на нужды конечного потребителя. Чиновник, определявший объёмы и номенклатуру выпускаемой продукции, не мог знать, где и когда возникнет инновация, как она повлияет на производство и запросы населения. «Поэтому советская плановая экономика оказалась несостоятельной с переходом к постиндустриальной экономике, когда произошёл технологический взрыв и лавинообразно выросла номенклатура выпускаемых товаров и услуг», — резюмировал Анатолий Артамонов.
В XXI веке централизованное директивное планирование заменено стратегическим планированием. Теперь значительная доля звеньев производственной цепочки находится вне зоны компетенции государства, отметил «РФ сегодня» председатель Комитета Госдумы по промышленности и торговле Владимир Гутенёв. Сегодня, по его мнению, оптимально индикативное планирование с обязательными заданиями для госсектора. Частные предприятия ориентируются и подстраиваются под мощного игрока на рынке — государство.
Парламентарий считает, что система стратегического планирования в России пока полноценно не заработала. Одну из причин этого эксперты Финансового университета при Правительстве РФ видят в отсутствии на протяжении более 25 лет практики стратегического и проектного (программного) типов планирования и деятельности.
Экономист Елена Панина главным минусом Госплана считает чрезмерную детализацию, что называется, до гайки. С ней согласен и Михаил Делягин, который напомнил, что ведомство расписывало десять тысяч наименований товаров. «Слишком жёсткая регламентированность не позволяла Госплану быть эффективным — он оказывался слишком мелочным, — сказал депутат. — При этом система корректировки планов в Советском Союзе существовала, и это был плюс».
Со стратегическим планированием в СССР были и другие проблемы, считает Делягин. Промышленность производила то, что могла, но существовала в замкнутом пространстве, без оглядки на другие страны. А также отсутствовала ответственность за принятие многих решений.
«Сегодня предпринимаются попытки выстроить контуры ответственности, и это первые шаги к нормальности, — отметил зампред экономического комитета Госдумы. — Правительство пытается перезапустить систему развития, формирует иерархию, на вершине которой — национальные цели, затем идут нацпроекты, госпрограммы и так далее».
В основе успешного стратпланирования лежит кадровый вопрос, считает Михаил Делягин, причём эффективные управленцы и исполнители должны работать по всей цепочке — от муниципального до федерального уровня. Тогда и закон о стратегическом планировании, и президентский указ об основах госполитики в этой сфере заработают наиболее эффективно. Сейчас Россия находится в начале этого пути, ей предстоит, не повторяя ошибок советского Госплана, выстроить собственную систему долгосрочного прогнозирования.
15762
