Мутные воды саморегулирования

Сфера лоцманских услуг, поделённая на частную и государственную, вряд ли сможет обрести единые правила игры

В декабре 2014 года в Госдуму был внесён законопроект о саморегулировании в сфере лоцманских услуг. Цели декларируются благие - повысить гарантии безопасности мореплавания, усовершенствовать законодательное регулирование в развитии рынка портовых услуг, повысить конкурентоспособность российских портов на мировой арене и так далее. Но поможет ли в достижении этих целей создание новой саморегулируемой организации (СРО)? На чью мельницу будет она лить воду и совпадут ли задачи государства с истинными задачами тех, кто будет самостоятельно принимать решения?

Необходимость введения саморегулирования в области лоцманской деятельности авторы проекта обуславливают потребностью в обеспечении современных механизмов регулирования рынка, почему-то забывая о том, что практика саморегулируемых организаций в России не слишком удачна - достаточно вспомнить СРО оценочной деятельности. Сфера лоцманских услуг при создании СРО может стать лёгкой добычей мошенников, убеждены эксперты.

Куда уплывают деньги?

Оплатой услуг лоцманских организаций является лоцманский сбор. В соответствии с целевым назначением и некоммерческими принципами формирования лоцманского сбора использовать его можно только на обеспечение лоцманской деятельности. Сегодня лоцманский сбор могут получать и государственные, и частные лоцманские организации. Но ведомственный контроль Минтранса распространяется только на государственные лоцманские организации, а деятельность частных лоцманских компаний ему неподконтрольна, и нет нормативного акта, обязывающего частные лоцманские компании использовать весь лоцманский сбор строго по назначению.

Двоякая природа лоцманского сбора - его обязательность, обеспеченная государством, и нефискальная природа, - а также недостаточность правового регулирования создали необычайную привлекательность для захвата лоцманской деятельности частными предпринимателями.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 2008 года №293, лоцманские организации являются субъектами естественных монополий, и цены на их услуги могут регулировать и контролировать только Федеральная служба по тарифам и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Эти «органы регулирования осуществляют государственный контроль в форме проверки финансово-хозяйственной деятельности субъектов регулирования в целях определения достоверности, экономической обоснованности фактического расходования средств на оказание услуг» (п.п. 11, 13, 17, 18).

Минтранс России к «органам регулирования» не относится, и, хотя государственное управление деятельностью морских портов возложено именно на это министерство, ни оно, ни подчинённые ему органы не могут проверять ни финансово-хозяйственную деятельность частных лоцманских компаний, ни расходование ими целевого лоцманского сбора.

В итоге деятельность частных лоцманских компаний в настоящее время не подлежит фактически государственному надзору и контролю. Не известно ни одного случая, чтобы какой-либо из «органов регулирования» задался бы вопросом изучения нецелевого расходования лоцманского сбора «частниками» и обоснованностью этих расходов. При этом в отношении лоцманских служб государственных организаций, подведомственных Минтрансу России, осуществляется всесторонний государственный надзор.

Сливки с чужого молока

Так называемое рыночное регулирование в лоцманском деле без поддержки закона приводит к огромной диспропорции в доходности государственного и частного сектора. Например, на Балтике в результате такого «регулирования» доходность средней лоцманской проводки у частных компаний в 2,7 раза выше, чем государственных. За 2014 год, согласно данным ФГУП «Росморпорт», частные лоцманские компании, имея на Балтике суммарно в два раза меньше лоцманов (86 человек), чем государственные, и выполнив более чем в два раза меньшее количество работ (суммарно 16 860), получили лоцманский сбор 698,6 миллиона рублей - на 22 процента больше, чем государственные.

Лоцманский сбор сродни госзаказу. Это довольно лакомый кусок для участников рынка, гарантирующий стабильный доход. Не случайно частные компании закрепились в самых рентабельных портах. Правовая неопределённость, двойные стандарты, накатанные связи - всё это позволяет частникам получать свои преференции: например, выбирать под проводку только «выгодные» крупнотоннажные суда. Пусть даже их число относительно невелико, но это выгодно и позволяет содержать меньший штат лоцманов, что является основной расходной частью в лоцманской организации. При этом обязанность частной лоцманской организации предоставить специалиста для любого судна, нуждающегося в лоцманской проводке, по сей день нормативно не установлена.

Одной из основных рыночных характеристик, определяющих конкурентоспособность, является себестоимость производства. Себестоимость частной лоцманской проводки в среднем в 1,5-2 раза выше государственной, а значит, использование в лоцманском деле частных организаций в полтора-два раза менее эффективно. Тем не менее наперекор законам нормального рынка частные лоцманские компании захватывают всё больше лакомых кусков «лоцманского рынка». Может, здесь, в этих лазейках, и берут начало мутные воды для тех «рыбаков», кто видит обязательный портовый сбор основой своих частных бизнес-проектов.

У частных и государственных лоцманских организаций не только разные возможности, но и обязанности разные, разная степень ответственности и контроля. Частные лоцманские компании фактически никому не подконтрольны и работают там, где выгодно, а государственные полностью подконтрольны Минтрансу и работают везде, где в их услугах нуждаются, не думая о рентабельности.

Сами разберёмся?

О какой же добросовестной конкуренции может идти речь, если лоцманская деятельность государственного сектора стабильно убыточна, поскольку наиболее доходные операции по проводке крупных судов в рентабельных портах, за счёт которых государство могло бы компенсировать убыточность малых портов, как это делается за рубежом, захвачены частными лоцманскими компаниями?

Как может создание СРО, где собираются «рулить» всё те же «заинтересованные лица», восстановить справедливость и остановить отток государственных, пусть даже и внебюджетных, денег в частные карманы? Едва ли законопроект поможет решить и пресловутую проблему безопасности. Основной целью любой частной компании на рынке является извлечение прибыли, а уж только потом - обеспечение безопасности судна. Если бы дело обстояло иначе, «частники» наперебой предлагали бы капитанам малотоннажных судов свою помощь в портах, коммерчески не столь выгодных. Увы, но это из области фантастики.

Наладить порядок в лоцманском деле страны можно, обязав на законодательном уровне всех участников рынка играть по единым правилам, но это огромный процесс нормотворчества, требующий много времени и сил. Реально остаётся единственный путь - признать наконец, что лоцманская деятельность рыночной быть не может, и установить государственную монополию в сфере оказания лоцманских услуг.

Именно монопольная система в лоцманском деле сложилась почти во всех прибрежных государствах мира, на опыт которых любят ссылаться сторонники законопроекта. А в Германии, например, цивилизованной рыночной стране, всю оплату лоцманских услуг - непосредственно лоцманский сбор и оплату работы лоцманов, получает государство в лице своих компетентных органов, перечисляя исполнителю установленную часть на оплату труда лоцманов и другие внутренние расходы.

Сторонники идей саморегулирования полагают, что стоит лишь создать новую структуру, как она сама уж точно и разберётся со всеми проблемами и отрегулирует всё как надо. Их оппоненты предпочитают сначала во всём разобраться и лишь затем вверять очередную отрасль в руки очередного СРО.