В 1999 году вступил в силу Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнад­зорности и правонарушений несовершеннолетних». Вроде бы он и не отменён, но лишён финансового обеспечения.

Вообще история отечественной превентивной практики по предупреждению правонарушений несовершеннолетних полна драматизма. Достаточно вспомнить печально известный указ от 7 мая 1935 года, подписанный «отцом народов», по которому уголовная ответственность без всяких скидок на возраст вменялась с 12 лет в полном соответствии с суровым Уголовным кодексом того времени. Тогда же была ликвидирована пенитенциарная система для несовершеннолетних. Малолетки должны были отбывать наказание вместе со взрослыми преступниками, где проходили жестокую криминальную школу матёрых рецидивистов.

В 60-е годы, во времена хрущёвской «оттепели», был значительно гуманизирован Уголовный кодекс и восстановлена пенитенциарная система для несовершеннолетних. Однако превентивная практика носила административно-карательный характер. Несовершеннолетних правонарушителей ставили на учёт в милицию, где ими занимались лишь инспекции и комиссии по делам несовершеннолетних.

Радикальные перемены, происходившие в России в начале 90-х годов, привели к осознанию необходимости замены административно-карательной превенции на охранно-защитную, предполагающую в качестве превентивных мер медико-социально-психологическую помощь семьям и детям группы риска. Именно Концепция охранно-защитной превенции была положена в основу нормативно-правовых и законодательных актов того времени: Указ Президента РФ «Об охране прав и профилактике отклоняющегося поведения несовершеннолетних», 1993 год; ФЗ №120 «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», 1999 год.

Согласно последнему, охранно-защитные превентивные функции вменялись всем ведомствам: здравоохранению, образованию, социальной сфере, правоохранительным органам. При этом превентивные функции не навязывались, а «привязывались» к ведомственному функционалу. Так, если школа должна учить детей, то в рамках своей основной деятельности она должна также оказывать профессиональную психолого-педагогическую помощь дезадаптированным учащимся и их родителям, что, в свою очередь, потребовало введения школьной психологической службы, классов коррекционно-развивающего обучения, социальных педагогов, работающих не только с трудными школьниками, но и с их семьями.

В это же время в системе социальной защиты за короткий срок была создана новая социальная инфраструктура. Одновременно с этим в высшей школе начали готовить социальных работников и социальных педагогов, практических психологов. И с этого же времени впервые наметилась тенденция снижения преступности несовершеннолетних в среднем на 3–4 процента в год.

Однако последующее законодательство по сути дела лишило финансовой основы закон №120. Для примера проанализируем с этих позиций новую редакцию Федерального закона «Об образовании», принятую в 2007 году.

В частности, закон №120 в ст. 8, пункт 2 предписывает обеспечение питанием несовершеннолетних, в отношении которых проводится профилактическая работа. Однако в последней редакции Закона «Об образовании» сказано, что образовательное учреждение отвечает лишь за организацию питания (ст. 51, пункт 5). А за счёт чего должно оплачиваться питание детей из многодетных и неплатёжеспособных семей, об этом закон умалчивает. В итоге, по нашим оценкам, до 30 процентов детей в дотационных регионах, где нет возможности оплачивать школьное питание из местного бюджета, голодают. И примерно столько же призывников не проходят медкомиссию как недобравшие нужный вес, и в регионах для них открывают «откормочные лагеря».

Платным стало также дополнительное образование (спортивные, музыкальные, художественные школы, центры технического творчества и т.д.), поскольку переведено на местный бюджет, не имеющий средств для содержания этих учреждений (ст. 31, пункт 2). Таким образом, для детей и подростков из семей группы риска недоступны не только школьные завтраки и обеды, но и содержательный досуг в кружках и секциях, которые могли бы развивать их таланты и отвлекать от пустого времяпрепровождения на улице.

Но особенно тяжёлый урон охранно-защитной превенции нанесён введением подушевого финансирования в образовании, которое, с одной стороны, простимулировало как можно большую наполняемость классов, а с другой – «вымыло» из школы психологов, социальных педагогов, классы коррекционно-развивающего обучения, наполняемость которых должна быть не больше 10–12 учащихся.

И хотя закон №120 обязывает образовательные учреждения оказывать социально-психологическую и педагогическую помощь несовершеннолетним, имеющим отклонения в развитии и поведении, и их семьям, но по сути дела в условиях подушевого финансирования школы не располагают профессиональными специалистами, способными оказывать эту помощь.

Разрушительней всего подушевое финансирование сказалось на малокомплектных сельских школах, которые просто закрылись и заменены школьными автобусами. Однако школьные автобусы по российскому бездорожью большую часть учебного года в весенне-осеннюю распутицу и в снежные заносы зимой, во-первых, не могут добраться до отдалённых деревень, а во-вторых, их содержание ненамного дешевле содержания сельской школы. И мы не знаем сегодня, сколько детей не имеют возможности получить уже начальное образование, сколько сельских учителей, отдававших сердце детям, осталось без работы, сколько деревень лишилось последнего культурного очага, каким была школа.

Так называемая оптимизация в образовании и в социальной сфере, лишающая профессиональной помощи и поддержки семьи и детей группы риска, продиктована соображениями экономии. Но экономия на охранно-защитных мерах неизбежно ведёт к увеличению расходов на карательные, о чём свидетельствует раздутый бюджет правоохранительных органов и что тем не менее не сдерживает рост вандализма, экстремизма, наркотизации и тяжких преступлений, совершаемых несовершеннолетними.

В настоящее время готовится новый закон «Об образовании в России», в котором необходимо учесть законодательные проблемы, лишившие финансового обеспечения закон №120. В первую очередь в федеральный бюджет необходимо заложить расходы на оплату детских садов и школьного питания детей из малообеспеченных семей. Из федерального бюджета следует финансировать учреждения дополнительного образования, чтобы все дети независимо от платёжеспособности родителей получали возможность развивать свои таланты и с пользой проводить досуг.

Расчёт подушевого финансирования необходимо производить исходя не из среднестатистического, несуществующего в действительности школьника, а из реального контингента учащихся, свыше 50 процентов которых психосоматически ослаблены, дезадаптированы и нуждаются в профессиональной помощи психологов, социальных педагогов, дефектологов и т.д., которые в настоящее время «вымыты» из школ. Если мы хотим сохранить в России оставшиеся деревни, сельские школы следует освободить от подушевого финансирования, с тем чтобы независимо от числа учеников сохранились все школы на селе, поскольку для сельской местности школа – это не просто образовательное учреждение, это ещё и «градообразующее предприятие», удерживающее в деревне жителей.

Конечно, это всё потребует дополнительных затрат. Но затраты в детство – это вложение в будущее страны и нации, без которых невозможно выполнение демографической программы, а также программы модернизации, для которой потребуются высокопрофессиональные рабочие и интеллектуальная элита, готовящиеся в школе, где должны быть созданы соответствующие условия.